论罪刑法定原则在我国刑法中的体现/马天升

作者:法律资料网 时间:2024-07-02 23:51:30   浏览:9438   来源:法律资料网
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论罪刑法定原则在我国刑法中的体现

马天升


  摘 要:罪刑法定原则,又称为“罪刑法定主义”,其经典表述是“法无明文规定不为罪,法无明文规定不处罚”。我国修订后的《刑法》第三条以其显著的地位确立了罪刑法定原则,被认为是我国刑事法制发展中的一个里程碑。有学者认为,我国的罪刑法定原则不同于西方的罪刑法定原则,它包含了两个层面的含义,即“积极的罪刑法定原则”和“消极的罪刑法定原则”,本文通过对罪刑法定原则的基本内涵、在我国的立法进程以及罪刑法定原则的机能等方面进行分析,认为我国的罪刑法定原则不应该是具有中国特色的“两点论”。“有利于被告人”是罪刑法定原则的基本精神所在,它集中体现在罪刑法定的派生原则之中。
  关键词:罪刑法定 “两点论” 有利于被告人
  引言
  罪刑法定原则,又称为“罪刑法定主义”,其经典表述是“法无明文规定不为罪,法无明文规定不处罚”。它是西方资产阶级革命时期反对封建司法制度非法专横的产物,是对等级特权社会罪刑擅断主义的彻底否定。从其产生至今二百多年的历程中,不仅没有消亡之势,反而越来越为不同国家、不同社会制度、不同民族的人民所广泛接受,显现出强大的生命力和科学性。如今,该原则已经成为“法治社会刑法区别于专制社会刑法的分水岭”[ 刘宪权、杨兴培 著:《刑法学专论》,北京大学出版社2007年4月第1版,第26页。]。
  一、罪刑法定原则具有“中国特色”?
  我国《刑法》第三条明确规定:“法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。”这一规定以其显著的地位确立了罪刑法定原则,为我国刑法及刑事法治建设奠定了良好的基础,被认为是我国刑事法制发展中的一个里程碑。它标志着“我国刑法根基的确立”[ 武玉红:《试论罪刑法定原则的“中国特色”》,载《政治与法律》,2002年第2期。],体现了我国民主与法治的不断完善,较好地完成了我国刑事立法与世界刑事立法基本发展趋势的衔接。
  然而,目前对于这一规定的理解,理论界存在不同的观点,其中尤以“两点论”盛行。该观点认为:对于我国罪刑法定原则的理解应该分为两个层面,第一层面是“积极的罪刑法定原则”,即“法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑”,它是从扩张刑罚权的方面要求,要积极地运用刑罚,惩罚犯罪、保护社会。“这样一种表述,在大多数国家的刑法中是看不到的,显示了中国刑法在罪刑法定原则表达上的中国特色。”[ 转引自武玉红:《试论罪刑法定原则的“中国特色”》,载《政治与法律》,2002年第2期。]第二层面是“消极的罪刑法定原则”,即“法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑”,这与罪行法定原则的经典表述一致,表达了刑法限制国家刑罚权,保障人权的功能。按照这一观点,我国的罪刑法定原则,首先是“要定罪,要处罚”,其次才是“不定罪,不处罚”。笔者认为,对于我国罪刑法定原则的“两点论”观点有待商榷:
  (一)“两点论”背离了罪刑法定的基本内涵
  罪刑法定原则从诞生的那一天起,就是为了限制国家刑罚权的滥用,实现刑法正义,保障公民自由的。根据理论上的通说,罪刑法定原则最初体现在英国1215年由英王约翰签署的大宪章中。该宪章第三十九条规定:“不经适合其身份的合法审判和国家法律,任何人不得被逮捕、监禁、没收财产或不得被驱逐、施暴和被剥夺法律保护。”从实质上说,它仅仅是维护封建制度的产物,并不是现代意义上的罪刑法定原则,但它无疑开创了限制王权和保障人权方面的先河。其后,英国通过的1628年《权利请愿书》、1688年《权利法案》、1679年《人身保护法》都从不同角度使罪刑法定思想得到了巩固。随着英国殖民主义的发展和扩张,罪刑法定原则被带到了美洲大陆,并在1776年的《权利宣言》以及1787年的《美利坚合众国宪法》中得到体现。法国大革命爆发后,法国人更是在著名的《人权宣言》中对其做了明确的规定——“在绝对必要的刑罚之外不能制定法律,不依据犯罪行为前制定且颁布并实施的法律,不得处罚任何人。”在《人权宣言》的指引下,1810年法国刑法典第4条明确规定:“没有在犯罪行为时已明文规定刑罚的法律,对任何人不得处以违警罪、轻罪或重罪。”这条规定,被认为是罪刑法定原则最直接的刑法渊源,给欧洲各国乃至全世界的刑事立法和司法制度带来了深远影响。
  另外,一般认为,资产阶级启蒙思想家卢梭等人提出的“天赋人权”、“社会契约论”和“三权分立和制衡”等学说是罪刑法定原则的思想渊源之一。而这些学说观点反映在刑事法方面,则表现为针对封建社会的罪行擅断,提出罪刑法定原则,“通过严格限制国家刑罚权的无端发动来实现对国民权利与自由的保障”。[ 付立庆:《善待罪刑法定———以我国刑法第三条之检讨为切入点》,载《法学评论》2005年第3期。]众所周知,国家的权力具有天然的扩张性,刑罚权亦是如此,因此就必须对国家刑罚权进行限制,要求司法机关必须严格依照实现制定并实施的法律的明文规定定罪处罚,不能超越法律规定,更不能在没有法律规定的情况下给人的行为定罪判刑。
  综上,我们可以得出,无论从历史发展的角度还是从其产生的思想渊源上看,限制刑罚权、防止司法擅断、保障人权始终是罪刑法定原则的精髓和本质所在。而从它的基本内涵——“法无明文规定不为罪,法无明文规定不处罚”中,我们同样可以得出,罪刑法定原则从未产生过所谓的“积极扩张机能”,它的功能只可能是消极的、限制性的。
  (二)从历史解释的角度分析,我国刑法第三条对罪刑法定原则的双向表述,并不意味着所谓中国特色的“两点论”理解是正确的。
  不可否认的是,我国刑法第三条确实对罪刑法定原则做了正反两个方面的表述:“法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。”而这也是“两点论”最有力的支撑。但是,据付立庆学者的考证,罪刑法定原则并不是从一开始就采取了双向的表述方式。1995年8月8日由全国人大常委会法工委刑法修改小组起草的刑法“总则修改稿”(以下简称95修改稿)中,只拟了一条刑法的基本原则,即罪刑法定原则。95修改稿的第三条是这样表述的:“对于行为时法律没有明文规定为犯罪的,不得定罪处罚。”这样的规定与罪刑法定的传统表述完全一致。而从这以后一直到1996年10月10日以前,历时一年有余,虽然这一条的规定在表述上以及定位上发生了一些变化,但从未出现所谓的“积极的罪刑法定原则“的表述。直至1996年10月10日法工委的刑法修订草案同时也是征求意见稿中,关于“罪刑法定”的规定被放在了第二章“犯罪”之中,草案第十一条与原来的相应规定相比发生了重大变化,即:“法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑:法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。”第一次正反两个方面进行了双向表述。到了两个月之后的1996年12月中旬,法工委的刑法修订草案把关于“罪刑法定”的规定重新请回到第三条;而文字表述,则沿用了10月10日稿的双向表述方式。随后的几次修订草案都当然地延续了上面的双向规定的表述,并且,最终在1997年3月14日修订通过的《中华人民共和国刑法》第三条中,上面的这种双向表述方式被正式确认下来。[ 参见付立庆:《善待罪刑法定———以我国刑法第三条之检讨为切入点》,载《法学评论》2005年第3期。]笔者认为,从单向表述方式向双向表述方式的转变,是立法者力求刑法条文的完整和全面的结果,仅仅是立法技术层面的问题。诚然,这样的修改存在不妥之处,容易使人产生误解,所谓的“两点论”观点也由此产生,但这绝不是立法者的本意。
  (三)“两点论”是“将刑法的机能与罪刑法定原则的机能混为一谈”[ 刘宪权、杨兴培 著:《刑法学专论》,北京大学出版社,2007年4月第1版,第27页。]
  刑法的机能是保护机能和保障机能的统一,它是通过刑法的构成要素从多个不同的角度加以体现的。而罪刑法定的机能有且只有一个,即“对行为人个人基本权利的保障机能”[ 同上]显然,“两点论”是混淆了刑法机能与罪刑法定机能的界限,将刑法的机能强加于罪刑法定机能之上。
  综上所述,笔者认为,罪刑法定原则是通过消极地限制刑罚权以积极地保障人权,不应该也不可能包含“积极的罪刑法定原则”。所谓的具有中国特色的罪刑法定原则的“两点论”的观点明显偏离了罪刑法定原则的基本含义,也不是立法者的本意,是不可取的。
  二、有利于被告人——罪刑法定原则的基本精神
  我们知道,罪刑法定原则的基本内涵是限制国家公权力,尤其是刑罚权的滥用,保障人权。而在刑事诉讼中,被告人与原告人(主要是代表国家行使职权的公诉人)之间的地位不可能像民事诉讼那样是平等,二者的力量对比悬殊,被告人无疑处于弱者的地位。在这种情况下,如果不强调对被告人的利益进行保护,其合法权益必然受到侵害。”所以,“有利于被告人”即为罪刑法定原则的基本精神所在。就我国刑法而言,“有利于被告人”集中体现在如下几个方面:
  (一)否定类推定罪
  类推适用是指通过比较分析“法律明文规定的事项”与“法律无明文规定的事项”二者之间的共同或者相似要素,将前者适用于后者的一种法律适用方法。[ 曲新久 著:《刑罚学原理》,高等教育出版社,2009年12月第1版,第24页。]具体到刑法中,就是将法律没有明文规定为犯罪的案件事实比照刑法规定的最相类似的条文,定罪量刑。类推定罪无疑是与罪刑法定原则相悖的一种法律适用方法,它使得一般人无法预测自己的行为会产生怎样的法律后果,同时也增大了司法工作人员恣意擅断的可能性,进而导致了被告人的合法权益随时可能遭受被侵害的危险。而在我国,1979年《刑法》是肯定类推定罪的,其七十九条规定,刑法分则没有明文规定的犯罪,可以比照刑法分则最相类似的条文定罪判刑,并报请最高人民法院核准。但1997年,新《刑法》明确将最刑法定原则作为刑法的基本原则,同时取消了类推定罪制度,这无疑是我国刑事立法的一大进步,同时也体现了罪刑法定的精神。
  (二)刑法效力不溯及既往
  这一原则要求行为实施时的法律不认为是犯罪行为,虽行为实施后的法律认为是犯罪行为,也不能依据行为实施后的法律认定为犯罪和加以处罚。[ 刘宪权、杨兴培 著:《刑法学专论》,北京大学出版社,2007年4月第1版,第30页。]但是,如果行为实施时的法律认为是犯罪的,而行为实施后的法律不认为是犯罪或者处刑较轻的,则具有溯及既往的效力。换言之,对于被告人不利的法律不具有溯及既往的效力,而对于被告人有利的法律则具有溯及既往的效力。我国《刑法》第十二条规定:“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为,如果当时的法律不认为是犯罪的,适用当时的法律;如果当时的法律认为是犯罪的,依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的,按照当时的法律追究刑事责任,但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的,适用本法。”即“从旧兼从轻”,这充分体现了有利于被告人的根本精神。
  (三)排斥习惯法
  《刑法》第三条:“法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。”这里的“法律”,只能是由立法机关——全国人民代表大会及其常委会制定的法律。国务院制定的行政法规、地方人民代表大会及其常委会制定的地方性法规均不能规定犯罪与刑罚。也就是说,我国刑法必须以制定法,而且是由立法机关制定的成文法为依据,习惯不是刑法的渊源。当然,习惯归于刑法的解释与适用具有重要之参考意义,但绝不可直接适用。这就从根本上对国家司法工作人员恣意擅断、滥用刑罚权进行了规制,从而保障被告人的人权。
  (四)禁止绝对不定期刑
  绝对不定期刑是指刑法只规定什么行为是犯罪而不规定具体如何处罚。[ 曲新久 著:《刑罚学原理》,高等教育出版社,2009年12月第1版,第26页。]这就使得被告人的人身自由被恣意地剥夺。而禁止绝对不定期刑,则要求刑法条文中应当规定刑罚的种类和幅度。我国刑法分则条文中,对各种具体犯罪都规定了相对确定的法定刑,在法定刑相对确定的范围内法官根据案件的具体情况裁判一个相对合理的确定的刑罚予以宣告。这样一方面保证了刑罚的法定刑,体现罪刑相适应原则,另一方面使得被告人对自己所犯罪行和因此所应承担的刑罚有了一个明确的认识。
  结束语
  罪刑法定原则,作为刑法三大基本原则中最为重要也最彰显刑法魅力的原则,我们必须对它基本含义和基本精神从根本上进行全面而正确的理解和把握,只有这样,刑法才能“成为捍卫善良人和犯罪人权利的‘大宪章’”[ 武玉红:《试论罪刑法定原则的“中国特色”》,载《政治与法律》,2002年第2期。]。
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关于印发规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作的实施意见的通知

国家发展改革委员会 民政部等


关于印发规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作的实施意见的通知

发改产业[2008]2351号


国务院各有关部门,各省、自治区、直辖市发展改革委、经贸委(经委)、纠风办、民政厅(局)、工商局、编办、中国人民银行各分行、国资委、法制办、财政厅(局),新疆生产建设兵团发展改革委及相关部门:



为贯彻落实第十七届中央纪委第二次全会和全国纠风工作会议精神,切实做好规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作,根据中央纪委《关于中央和国家机关贯彻落实2008年反腐倡廉工作任务的分工意见》(中纪发[2008]5号)的要求,我们制定了《关于规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作的实施意见》,现印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。



附:关于规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作的实施意见







国家发展改革委

国务院纠风办

民 政 部

工 商 总 局

中 编 办

人 民 银 行

国 资 委

法 制 办

财 政 部



二〇〇八年八月二十九日

附:
关于规范行业协会、市场中介组织
服务和收费行为专项治理工作的实施意见
为落实第十七届中央纪委第二次全会提出的“规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为”的专项治理工作任务,按照2008年国务院第一次廉政工作会议和全国纠风工作会议的部署,根据中央纪委《关于中央和国家机关贯彻落实2008年反腐倡廉工作任务的分工意见》(中纪发[2008]5号)的要求,现提出如下实施意见:
一、指导思想、基本原则和总体目标
(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻党的十七大精神,深入落实科学发展观,按照“依法行政、加强监管、严格自律、规范发展”的方针,集中整治当前行业协会和市场中介组织存在的突出问题,加快健全规范发展的长效机制,推动服务型政府建设,促进行业协会和市场中介组织健康发展,为构建社会主义和谐社会服务。
(二)基本原则。
坚持谁主管谁负责,充分发挥登记管理机关、业务主管单位和职能部门的监管作用。
坚持突出重点、分类指导,针对行业协会和市场中介组织不同类别和属性,以解决突出问题为切入点,务求集中整治见实效。
坚持标本兼治、纠建并举,一边抓突出问题的解决,一边抓规范发展,完善监管体制,加强自律机制建设,健全政策法规体系。
坚持市场化发展方向,推进政府与行业协会和市场中介组织分开,创造公平发展环境,增强行业协会和市场中介组织服务能力。
(三)总体目标。用一年左右时间,解决行业协会和市场中介组织服务和收费行为不规范、损害企业和群众利益等突出问题,使服务质量明显提高,会员满意度和社会公信力明显增强;用两到三年的时间,理顺政府与行业协会和市场中介组织关系,政策法规比较健全、监管体制比较完善、自律机制得到加强,行业协会和市场中介组织规范发展长效机制基本建立。
二、规范工作范围
专项治理规范工作的范围是:在民政部门登记的行业协会(包括:商会、同业公会、联合会等社团组织);在工商等部门注册的经济鉴证类社会中介机构等与群众利益密切相关的市场中介组织。
三、规范工作主要任务及分工
(一)集中整治行业协会和市场中介组织下列四类问题:
一是行业协会违法违规强制入会、摊派会费、强行服务,未按照规定履行批准程序举办评比达标表彰活动,或者违反有关规定提供展览会、交易会、研讨会、培训、出国考察等方面服务的,以及违规设立“小金库”、乱收乱支的。(国务院纠风办、民政部等负责,排在前面的部门负牵头责任,下同)
二是行业协会违反民政部等六部门《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》(民发〔2007〕167号)规定,依靠代行行政管理职能或凭借垄断地位擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准、增加企业和社会负担的。(国家发展改革委牵头)
三是经济鉴证类社会中介机构违法出具认定报告或出具虚假认定报告,借机谋取不正当利益的;市场中介组织提供虚假信息、搞恶性竞争,违反商业道德、严重侵害企业和群众利益的。(工商总局牵头)
四是社会中介机构在依法或接受委托授权实施认证、检验、鉴定以及举办资格考试等,不执行国家收费政策规定的;依据委托、授权的行政职能,或与行政机关、行使行政职能的事业单位、行业组织联合下发文件或协议,强制或变相强制委托人购买指定产品或接受指定服务并收费的;以及对委托人进行价格欺诈的。(国家发展改革委牵头)
(二)集中规范下列政府行政行为:
一是坚决纠正将特定行业协会和市场中介组织的服务作为行政许可的前置条件,进行指定服务;坚决纠正干预行业协会和市场中介组织依法自主开展活动等行为。(国务院纠风办牵头)
二是严肃查处政府部门把行业协会和市场中介组织作为自己的“小金库”,利用其资金或借用其账户滥发福利,以及公务人员在行业协会和市场中介组织无偿占用财物、报销个人费用等问题。(财政部牵头)
(三)重点健全以下长效机制:
根据党中央、国务院关于规范发展行业协会和市场中介组织的精神,按照《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(国办发[2007]36号)等文件的要求,着力做好以下工作:
一是加强自律机制建设。健全行业协会和市场中介组织法人治理结构,完善内部管理制度(民政部、工商总局分别牵头);加快建立行业协会评估和优胜劣汰的退出机制(民政部、国家发展改革委负责);建立健全行业协会和市场中介组织财务管理、财务核算和资产管理制度(财政部、民政部、工商总局负责)。
二是加快推进政府与行业协会、市场中介组织分开。进一步把应该由行业协会和市场中介组织行使的职能交给行业协会和市场中介组织;行业协会和市场中介组织要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门彻底分开。(国务院纠风办、中编办、国家发展改革委等负责)
三是完善监管体制。加强和改进行业协会和市场中介组织登记管理工作,简化和规范管理内容和方式,加强日常监管,严厉打击非法组织(民政部、工商总局分别牵头);开展行业协会管理体制改革试点,探索逐步建立健全科学、规范、有效的监管体制(国家发展改革委牵头);调整和完善行业协会间的代管关系(国资委牵头)。
四是健全政策制度和法规体系。建立政府购买行业协会和市场中介组织服务的制度(财政部、国家发展改革委负责);根据税制和行业协会改革进展情况,适时完善相关税收政策(财政部牵头);健全行业协会和市场中介组织法律法规体系(国家发展改革委、民政部、工商总局、法制办等负责)。
四、实施步骤
规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作从本意见下发后开始,分为以下三个阶段:
第一阶段,调查研究、制定方案(2008年9月底前)。根据本意见的要求,各地区、各有关部门要组织对本地区、本部门行业协会和市场中介组织的服务和收费行为、对非法干预行业协会和市场中介组织活动等行政行为进行一次全面系统的调查,找准问题症结和工作的切入点,制定集中整治和长效机制建设工作方案,进行总体部署。
第二阶段,自查自纠、集中整治(2008年10月至12月)。各地区、各有关部门组织开展本地区、本部门的自查自纠和集中整治,明确自查自纠和集中整治的程序和处理方式,对发现的问题区分情况,有的责成自纠整改,有的由有关职能部门依法纠正处理。
第三阶段,建章立制、规范管理(自2009年1月起)。在推进集中整治的同时,国务院各牵头部门和各地方政府要在各自职权范围内,加快组织制订行业协会和市场中介组织方面的政策制度和法规,推动行业协会和市场中介组织规范发展。
以上三个阶段,每完成一个阶段,国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市发展改革部门都要组织将情况汇总报送国家发展改革委,国家发展改革委将会同国务院纠风办等部门及时进行总结,向中央纪委和国务院提交专项治理工作报告。
五、工作要求
规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作涉及面广、政策性强、工作要求高、责任重大。各地区、各有关部门要进一步增强政治意识、大局意识和责任意识,把专项治理工作列入重要议事日程,严格落实责任制,保证各项措施落到实处,坚决防止走过场、搞形式主义,务求专项治理工作目标的实现。
(一)加强组织领导。国家发展改革委、国务院纠风办要做好统筹协调、政策指导、监督检查以及信息和情况通报等总体组织工作;民政部、工商总局、中编办、人民银行、国资委、法制办、财政部等牵头部门,要针对各自承担的牵头任务,及时组织制定配套的实施办法,指导专项治理各项工作的深入推进。各地区、各有关部门要建立相应工作机制,加强对专项治理工作的组织领导和政策指导,保障专项治理工作的顺利进行。
(二)明确责任分工。专项治理工作采取自上而下、条块结合、各负其责的方式进行。各地区及有关部门要做好统筹安排,抓好各项措施的落实,加强上下沟通协调。国务院各有关部门既要对本部门及本部门主管的行业协会和市场中介组织存在的问题进行集中整治,也要对本系统的专项治理工作进行指导。各行业协会和市场中介组织要按照要求和部署,搞好自查自纠,整改有关问题,加强自身建设。
(三)加强监督检查。国家发展改革委、国务院纠风办等部门要定期组织开展普遍检查和重点抽查,各地区、各有关部门要切实加强对规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作的监督检查,充分发挥群众民主评议、新闻媒体和社会公众的监督作用。严肃查处违规违法案件,对典型案件进行公开曝光,确保专项治理工作顺利推进。

教育部关于加快发展中等职业教育的意见

教育部


教育部关于加快发展中等职业教育的意见


教职成[2005]1号

各省、自治区、直辖市教育厅(教委),各计划单列市教育局,新疆生产建设兵团教育局:
  
  近年来,我国高中阶段教育有了很大发展,但是在高中阶段教育的发展中,出现了普通高中教育和中等职业教育发展“一条腿长、一条腿短”的不协调现象。以科学发展观为指导,大力推动中等职业教育快速健康持续发展,是当前和今后一个时期我国教育事业改革与发展的重大战略任务。现就加快中等职业教育发展,提出以下意见:

  一、充分认识加快中等职业教育发展的重要性和紧迫性

  中等职业教育是我国高中阶段教育的重要组成部分,担负着培养数以亿计高素质劳动者的重要任务,是我国经济社会发展的重要基础。当前,我国中等职业教育发展相对缓慢,是整个教育中的薄弱环节。2004年,全国普通高中招生820万人,中等职业学校招生550万人,中等职业教育在高中阶段教育招生总数中的比例仅占40%,有些地方不足30%。一些地方对发展中等职业教育没有引起足够重视,把发展高中阶段教育片面理解为就是发展普通高中,在经费投入、资源配置等方面忽视乃至削弱中等职业教育。必须看到,在我国基本普及九年义务教育的条件下,如果不加快中等职业教育的发展,必将影响我国高中阶段教育发展目标的实现,制约我国走新型工业化道路、解决“三农”问题和城镇化建设的进程,不能适应全面建设小康社会对高素质劳动者的需要。为此,各级教育行政部门要高度重视中等职业教育的发展,以科学发展观为指导,统一思想认识,增强责任感和紧迫感,优化高中阶段教育结构,努力扩大中等职业教育规模。

  二、明确加快中等职业教育发展的目标

  今后一个时期,要采取强有力的措施,加快中等职业教育发展,力争2005年中等职业学校招生人数在2004年的基础上增加100万,达到650万,经过几年的努力,到2007年,中等职业教育和普通高中教育规模大体相当,实现中等职业教育快速健康持续发展。普通高中教育总体上要把握发展节奏、控制发展规模,把工作重心放到提高质量上。

  为实现快速发展中等职业教育的目标,各级教育行政部门要加大东部地区和西部地区、城市和农村职业教育的统筹力度,把工作重点放在推进中西部地区和农村中等职业教育的发展上,努力把每年未能接受高中阶段教育的500至600万农村初中毕业生中的相当一部分,吸收到中等职业学校接受职业教育和培训。要根据当地经济社会发展对生产服务一线高素质劳动者的需求,按照高中阶段教育职普比例大体相当的要求,分解并落实中等职业学校扩大招生规模的分年度任务目标。

  三、采取切实的政策措施加快中等职业教育发展

  (一) 进一步提高和增强中等职业教育培养能力

  要稳定现有中等职业教育资源。严格执行中等职业学校不再升格为高等职业院校、不得并入高等学校或改办成其他类型的学校的政策规定。今后几年,每个县重点办好一所起骨干作用的中等职业学校(职业教育中心),每个市(地)重点办好若干所骨干中等职业学校。鼓励和支持中等职业学校办出特色、提高质量,创建一批一流水平的中等职业学校。

  采取联合、连锁、集团化等办学模式,提高和增强中等职业学校的办学能力。推动骨干示范性中等职业学校和县级职业教育中心发挥辐射作用,与相关职业学校联合办学,实现优势互补,以强带弱,共同发展;与有条件的乡镇成人文化技术学校连锁办学,扩大招生规模,降低学习费用,方便农村初中毕业生和青壮年农民就近接受中等职业学校学历教育和培训;有条件的学校和地方可以组建多种形式的职业教育集团;积极引进国(境)外优质职业教育资源,开展中外合作办学。

  在工业化、城镇化进程较快和农村劳动力转移培训任务较重、中等职业教育资源短缺的地区,要扩建、改建、新建一批中等职业学校;还可以利用普通中学举办中等职业教育班;独立设置的高等职业院校可继续举办中等职业教育。

  积极发展远程中等职业教育。充分利用中央农广校、电视中专等远程教育机构,举办中等职业学历教育和培训;鼓励支持有条件的中等职业学校举办远程学历教育和培训,进一步扩大中等职业教育办学规模。

  改善办学条件,增强培养能力,扩大办学规模。通过实施 “推进职业教育发展专项建设计划”,重点扶持建设1000所起骨干示范作用的县级中等职业学校(职业教育中心);通过实施“职业教育实训基地建设项目”,重点建设400个装备水平较高的实训基地。各地也要采取切实措施加强县级中等职业学校(职业教育中心)和实训基地建设。

  (二)大力发展民办中等职业教育

  要把大力发展民办中等职业教育作为加快中等职业教育发展新的增长点,认真落实《民办教育促进法》和《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》的有关规定,把民办中等职业教育纳入整个中等职业教育事业发展的总体规划,加快发展。同时,要依法加强对民办中等职业学校的管理,规范其办学行为。

  积极探索国有民办、民办公助、公办转制、股份制和中外合作等多种办学模式。在公办中等职业学校中引入民办教育的运行机制,积极推进公办中等职业学校人事制度、分配制度改革和运行机制创新,使职业学校真正成为面向社会、面向市场自主办学的实体。

  (三)积极推进东部对西部、城市对农村中等职业学校联合招生合作办学

  充分利用东部地区和城市优质职业教育资源,面向西部地区和农村跨地区联合招生合作办学。东部地区和城市的教育行政部门要高度重视,积极鼓励支持省级以上重点中等职业学校与西部地区和农村的中等职业学校合作办学。合作办学双方所在地教育行政部门要把此项工作与各地促进农村劳动力转移、教育扶贫、促进就业紧密结合。

  实施联合招生合作办学的职业学校要采取灵活的办学模式和机制,实行“2+1”、“1+2”、“1+1+1”等多种模式,推动校企合作、订单培养。西部地区和农村的职业学校要重点安排好文化和专业基础学习,东部地区和城市的职业学校及相关企业要重点安排好专业知识和技能训练、企业实习,为毕业生在当地就业提供帮助。

  东部地区和城市中等职业学校到西部地区和农村招生的收费标准,由双方省级财政、价格和教育等有关部门协商制定。各地特别是东部地区和城市教育行政部门要积极主动会同有关部门在经费扶持方面制定切实可行的办法,按生均经费标准和招生数拨付经费,对联合招生合作办学规模较大、给学生补贴力度大的学校予以适当补助。

  (四)充分依靠行业和企业发展中等职业教育

  行业和企业是举办职业教育的重要力量。各地教育行政部门要依靠各级行业主管部门、行业组织,充分发挥该行业资源、技术、信息优势,积极举办中等职业教育,特别是要承担该行业专门的技能型人才培养的责任。要办好现有中等职业学校,不能将所办中等职业学校剥离、解散或并入高等学校和普通学校。

  鼓励支持企业单独举办职业学校,进行所需技能型人才的培养和培训,对于举办职业学校的企业,各地要在土地使用、教师待遇等方面给予与政府举办的学校相同的政策,并予以税费等方面的优惠,对企业收取的教育费附加要按有关规定返还企业用于职业教育。

  各地教育行政部门应将行业企业举办的职业教育纳入地方职业教育事业的招生和管理范围。积极支持行业企业与职业学校联合招生合作办学,实行产教结合,企业可依托职业学校建立培训中心。要制定和完善行业企业参与职业教育的相关政策,建立企事业单位接收职业学校学生实习的制度。接收学生实习的企事业单位,有责任向顶岗实习的学生支付相应的报酬或补贴。

  (五)进一步深化中等职业学校教育教学改革

  中等职业学校要进一步确立以服务为宗旨、以就业为导向的办学指导思想,面向社会、面向市场办学,解放思想,更新观念,大胆进行办学模式和办学机制的改革和创新。

  要根据经济结构调整和就业市场需要,调整专业结构,加快发展新兴产业和现代服务业的相关专业,开发新的课程和教材。中等职业教育实行以三年为主的基本学制,其中一年到企业实践。改革中等职业学校教学管理制度,逐步实行学分制,建立“学分银行”,允许学生半工半读,分阶段完成学业。积极推进中等职业学校产教结合、校企合作,实行“订单”培养。中等职业学校和成人文化技术学校要积极主动面向进城务工人员开办夜校,采用多样化的教育教学方式满足进城务工人员的学习需求。

  要全面推进素质教育,坚持育人为本,德育为先,切实加强学生思想道德教育,努力提高学生的综合职业素质。要坚持正确的质量观,把毕业生具有良好的职业道德,胜任工作岗位要求,顺利实现就业,作为衡量中等职业学校教育质量和办学水平的重要指标。

  (六)加强职业指导和就业服务工作

  加强职业指导和就业服务工作,促进中等职业学校毕业生就业,是加快中等职业教育发展的关键措施。各地要建立健全中等职业学校毕业生就业服务机构,推动中等职业学校与行业、企业和职业介绍机构紧密结合,并利用劳务市场、人才招聘会和互联网等渠道及时向毕业生发送本地和异地的劳动力需求信息,为毕业生就业或创业提供咨询指导和各种便利条件。鼓励毕业生到中小企业、小城镇、农村就业或自主创业。教育部门要积极争取劳动保障、商务等部门的协助,帮助符合条件的中等职业学校毕业生到国(境)外就业。

  对于农村中等职业学校毕业生回乡从事种植、养殖、畜牧等产业规模经营的,教育行政部门要做好工商、税务部门减免有关费税,金融机构安排所需贷款,农资供应机构在价格方面给以优惠等的落实工作。职业学校要在技术、信息等方面提供跟踪服务。

  各地要对在就业岗位做出突出业绩或者在自主创业中成绩显著的职业学校毕业生予以一定的表彰和奖励。

  (七)统筹管理高中阶段教育学校招生工作

  各级教育行政部门要切实加强对高中阶段教育学校招生工作的领导,建立高中阶段教育学校招生工作领导小组,形成相应工作机制,统一制定招生政策和招生计划,统筹管理高中阶段教育学校招生工作。招生工作领导小组要确定招生专门机构,打破学校归属部门和类别的界限,统一组织实施招生工作。对应届初中毕业生实行一考多分流,给考生升入高一级学校提供多样化的选择机会。对往届初中毕业生或具有同等学力的人员报考中等职业学校,可实行注册入学。

  各级教育行政部门和招生部门要加强招生工作的规范化管理,严肃招生纪律,严格执行招生工作的各项政策规定。

  (八)多渠道增加对中等职业教育的经费投入

  各地要认真落实《职业教育法》、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》中关于多渠道筹措职业教育经费的各项规定。逐步建立政府、受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加职业教育经费投入的新机制。要根据当地实际,调整教育经费投入结构,提高中等职业教育经费在本地区教育经费投入中的比例,保证中等职业教育财政性经费、生均经费和生均公用经费相应增长。

  各地要建立健全中等职业学校学生助学制度,可采用教育券、贷学金、助学金、奖学金等办法,对家庭贫困学生提供助学帮助。国家和地方扶贫资金要安排一部分用于资助农村贫困学生接受中等职业教育。中等职业学校要采取半工半读、勤工俭学等多种形式为家庭贫困学生学习提供方便。鼓励行业企业、社会团体和公民个人捐资助学。积极探索吸收国(境)外资金和民间资本发展职业教育与培训的途径和机制。

  四、加强领导,推动中等职业教育快速健康持续发展

  (一)各级教育行政部门要切实承担起加快中等职业教育发展的责任。要结合当地经济建设和社会发展实际,统筹规划,分类指导。实行目标责任管理,把完成目标任务情况与年度工作业绩考核和奖励结合起来。要加强对中等职业教育发展情况的督导检查,对取得显著成绩的地方、单位和个人予以表彰和奖励。

  (二)建立和完善高中阶段教育事业发展情况年度报告制度。每年招生结束后,省级教育行政部门要将本年度高中阶段教育事业发展和年度中等职业学校招生就业情况及时报告教育部,教育部将以适当形式进行通报。中央财政支持职业教育发展的各类专项资金的投放与各地中等职业教育事业发展情况挂钩。

  (三)加大对职业教育的宣传力度。各地要积极组织新闻媒体大力宣传加快发展中等职业教育的重要性,大力宣传优秀技能型人才和高素质劳动者在社会主义现代化建设中的重要作用与突出贡献,大力宣传中等职业教育的先进典型和先进人物。在全社会弘扬“三百六十行、行行出状元”的风尚,努力营造有利于中等职业教育发展和技能人才培养与使用的良好环境。

二○○五年二月二十八日