悬赏广告的性质辨析

作者：彭箭 郭远富 江西省吉水县人民法院

悬赏广告，公开以广告方法表示对完成一定行为之人，给予报酬，例如寻找失物，通缉罪犯，鼓励发明或创造。目前，我国对悬赏广告的法律涵义尚有分歧，但较为一致的看法认为，悬赏广告是广告人以广告的形式声明对完成广告中规定行为的任何人，给予广告中约定报酬的意思表示。（江平主编：《民法学》，中国政法大学出版社2000年版，第587页。）
关于悬赏广告的性质，学说分歧，代表性的有契约说及单方法律行为说两种不同见解。契约说也称要约说，认为悬赏广告是对不特定人的要约，必须经行为人完成一定行为，予以承诺，契约成立，广告人始负有支付报酬的义务，行为人享有请求报酬的权利。单方法律行为说，认为悬赏广告是因广告人一方的意思表示而负担债务，在行为人方面无须承诺，仅以其一定行为的完成为该法律行为的法律要件之一。也就是说，悬赏广告的法律行为，虽因广告人以广告的意思表示成立，但其效力的发生须待一定行为之完成。笔者认为采单方法律行为说为当。主要理由是：

一：首先从契约的概念分析，悬赏广告不具有契约的意思一致性。

契约与合同没有本质上的差异，关于合同的概念有各种理论和立法例，大陆法上有“合意之债”、“私法合同”之学说，以《法国民法典》为代表，它认为合同是基于双方当事人的一种合意之协议而产生的法律关系，所谓合意，是两个或两个以上的民事主体意思表示一致。《德国民法典》虽未给合同下定义，但观其合同在民法典中的位置，便知合同首先是债的种概念，同时又不失为法律行为的一种，因此德国法上的合同是广义的私法合同，泛指一切以意思表示一致为要素而发生在私法上的行为。
我国围绕合同的概念理论上有“法律行为说”，认为合同是民事主体间设立、变更、终止民事权利义务关系的法律行为，它比较准确揭示了合同的内核即合意之协议的本质。合同法将合同定义为：合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。
而悬赏广告，它是广告人以广告的形式声明对完成广告中规定行为的任何人，给予广告中约定报酬的意思表示。从该定义可看出它是单方的一种意思表示，而合同或契约强调两个或两个以上的民事主体在自治基础上的意思表示一致，从而形成为设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。广告的内容如指定行为的形式、完成标准，报酬的种类、标准等都是由广告人在权衡利益关系并在一定程度上是与行为人间进行博弈的基础上单方面确定的，而行为人没有表达意思的机会，也就不存在意思一致的协议。特别是对特定的"隐蔽的人"作出的悬赏广告，广告人作出广告时，实际上行为人已经特定化了，只是广告人不知道，对广告人而言是处于隐蔽状态，如遗失物的拾到者，线索知情者等，他们不能与广告人对广告内容进行协商一致，而只有无条件的接受的可能，这点也与店堂里标价出售的要约不一致，标价出售的要约是针对不特定的任何人，相对人有完全的选择接受与不接受的权利，而隐蔽的行为人只能无条件地接受悬赏广告的内容，否则的话也就不能达到悬赏广告的目的。此外，对于优等悬赏广告，即完成广告中所指定的行为人中，对评定为优等的给予报酬的广告，由于行为人只有先履行指定行为，在此基础上进行评比，评定为优等的才享有报酬请求权，其他的则无法与广告人形成法律关系，这也与合同中对要约承诺后即形成合同关系，或实际履行后也形成事实上的合同关系，均受合同的约束相违背。可以说悬赏广告不具备契约的特性，不宜采契约说。

二：其次从法律行为的概念分析，悬赏广告更具有法律行为的特性。
法律行为，是以意思表示为要素，法律因意思表示的内容，而发生法律效力的私法上的法律要件。以法律要件为原因而生之结果，从动的方面说是法律上的效力，从静的方面说是法律关系。法律要件，系法律付以法律效力所必需具有的一切事实，其有以一个事实之存在而完备的，有需数个事实齐备而始完成者。法律行为与其他法律要件不同之点，在于以意思表示为构成要素，法律行为依意思表示之内容而生效力。一切法律效力，为法律所赋予，然法律赋予法律行为以法律效力的理由在于行为人其意思表示亦欲如此的效力，即法律以行为人在心中有一定的效力意思而以之表现于外部 ，是容认行为人的效力意思而与以其相当内容之法律效力。
悬赏广告通常包括两层含义。第一层是指悬赏广告的意思表示。此含义中，还没有人完成一定的行为，广告人给付许诺报酬的义务没有实际发生。第二次层意思是指悬赏广告的意思表示与一定的行为完成结合而成的法律行为。 悬赏广告具有利益交换或资源配置的功能，即广告人为获得对方完成指定行为中所包含的利益，就支付报酬给行为人，而对方行为恰恰是广告人自己不能完成的，其中包含的利益就成为广告人的收益，这样，就完成了一次资源配置过程。在这种利益交换的前提下，悬赏广告人作出意思表示，表示对完成广告中规定行为的任何人，给予广告中约定报酬，约定一种债务的负担，在具备行为人完成指定行为的法律事实时，与行为人形成一种债权债务关系，这种以意思表示为要素，法律因意思表示的内容，而发生法律上的效力的法律要件，符合法律行为的特征，故采法律行为说更符合悬赏广告的特性。

三：我国属大陆法系立法体例，采单方法律行为说与我国立法体例相切合。
契约说、法律行为说二说中，究以何说为是，依各国立法解释应有不同。英美法国家称悬赏广告为悬赏契约，其性质为一般性或针对大众性之要约。所谓悬赏契约，乃要约人于其要约内，指定不特定之相对人，完成一定行为后而给予报酬之契约。（杨桢：《英美契约法论》，北京大学出版社1997年版，第55页。）这与英美法主张的“合同是一种允诺”的学说有一定的渊源关系，英美法并不像大陆法那样特别强调双方的和意，而只是注重合同是一个或一组许诺，是单方意思表示，这种许诺如果具备一定条件，通常是另一方承诺且至少具有象征性的对价，法律将给予救济。大陆法系以德国法为典范，在德国民法中一般认为悬赏广告为单独行为，《德国民法典》第657条规定：“通过公开通告，对完成某行为，特别是对产生结果的悬赏的人，负有向完成此行为的人支付报酬的义务，即使行为人完成该行为时，未考虑到此悬赏广告的，亦同。”故指定行为之完成，为一独立之要件，无法以承诺之意思为之，而且为事实行为，故行为人无须为有行为能力人。（史尚宽：《债法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第34页。） 台湾民法在体裁上系仿日本之例，将悬赏广告规定于契约通则，似采契约说，然考其内容之规定，对于不知广告而完成指定行为之人，亦使广告人负给付报酬之义务，则实际上系采单独行为说。所指定行为之完成，可解释为悬赏广告法律行为之一法律事实。我国《民法通则》、《合同法》均未对悬赏广告明文规定，我国属大陆法系，从法律文化渊源来看，采单方法律行为说更切合我国整个的立法体例。

四：采单方法律行为说可以避免契约说在实践中的各种弊端，有利于悬赏广告行为的法律效力的充分展示以及相对行为人的利益的保护。
第一，采用单方法律行为说，只要广告人发出了悬赏广告，不需要他人作出同意即能发生法律效力，广告人应当受到广告的约束；如果行为人不知道广告人发出了悬赏广告而完成了广告中指定的行为，该人仍能取得对广告人的报酬请求权，而广告人不得以该人不知广告的内容为由而拒付报酬；同时广告人应受广告的约束，悬赏广告一经发出，不得随意撤回。第二，可以使限制民事行为能力人和无民事行为能力人在完成广告所指定的行为后，也可以对广告人享有报酬请求权。第三，任何人完成广告中所指定的行为都将是一种事实行为，而不是具有法律意义的承诺行为，这样只要行为人完成了广告指定的行为即享有报酬请求权，而不必准确地判定在什么情况下有效承诺的存在以及承诺的时间等问题，可以极大地减轻行为人在求偿时的举证负担。第四，采用单方法律行为说的主张，可以避免行为人享有同时履行抗辩权，避免行为人在对方不履行给付报酬的时候，拒绝完成广告指定的行为的成果的弊端。
尽管采契约说者力图从理论上完善该说的弊端，如降低契约相对方的主体资格限制、对相对方不知广告情况下完成的指定的行为的合同成立作例外规定、对相对方承诺的认定标准放宽、排除同时履行抗辩的适用等，实际上是在排除悬赏广告的合同性质，与其这样削足适履来采契约说还不如放弃采此说，从而真正认定悬赏广告的单方法律行为的性质。




山西省人大常委会


大同市河道管理办法
山西省人大常委会


（1989年9月9日大同市第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 1990年1月19日山西省第七届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 河道管理机构和职责
第三章 河道整治与建设
第四章 河道保护与清障
第五章 防汛与抗洪
第六章 经 费
第七章 罚 则
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强河道管理，兴利除害，充分发挥河道的综合效益，根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于大同市行政区域内的河道。
第三条 河道实行统一管理与分级管理相结合的原则，建立区域责任制。
市人民政府水利行政主管部门是全市河道的主管机关，负责全市河道的统一规划、统一管理。
区人民政府水利行政主管部门是该行政区域内的河道主管机关。
市、区人民政府其他有关部门按照职责分工，协同河道主管机关负责有关的河道管理工作。
沿河各单位按照市河道主管机关划定的河段实行区域责任制。
第四条 任何组织和个人不得阻挠河道管理部门及其工作人员依法执行公务。
第五条 城市防洪与城市建设，应统筹规划、同步实施。
第六条 对严格执行本办法，在河道综合治理与管理上做出显著成绩的单位和个人，由市、区河道主管机关给予表彰或奖励。

第二章 河道管理机构和职责
第七条 市、区河道主管机关按照管理权限，建立健全河道管理专门机构，配备专职管理人员，实行河务监理制。
口泉河、十里河、御河及其支沟，由市河道主管机关管理。
淤泥河、万泉河、饮马河、圈子河、甘河及其支沟，由区河道主管机关管理。
实行区域责任制的沿河各单位，按照市河道主管机关的统一规划，承担河道的清障、防护工程的加固维修、防洪抢险等任务。
第八条 市、区河道管理机构要确保河道、堤防工程的安全完整，充分发挥工程效益，开发利用水土资源。其主要职责是：
（一）贯彻执行国家和省、市有关河道管理的法律、法规；
（二）对河道、堤防和护岸工程进行经常性的检查，纠正违章行为，及时反映情况；
（三）及时掌握汛期的雨情、水情、工情、灾情，保证通讯畅通，做好防汛、渡汛工作；
（四）管理河道砂、土资源，按照规定向开采单位或个人征收管理费；
（五）负责河道防护设施的安全保护工作；
（六）总结推广河道管理经验，开展宣传教育工作。

第三章 河道整治与建设
第九条 河道的整治与建设，应当服从河道的综合治理规划，符合本市规定的防洪标准和其他有关技术要求。
第十条 修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和穿堤、穿河、跨河、临河的建筑物及设施，须按本市规定的防洪标准设计，建设单位必须按照河道管理权限将工程建设方案报送河道主管机关，审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。建设项目批准后，建设单位应
将施工安排告知河道主管机关。工程竣工后，河道主管机关应参加验收，不合格的不准投入使用。使用后，由建设单位负责维护，确保防洪安全。
第十一条 未经河道主管机关审查同意的已建的河道沿河工程，应向河道主管机关申报登记，由河道管理机构按河道堤防安全标准进行检查，不合格者要在限期内改建或拆除。
第十二条 护堤、护岸林木，由河道管理部门统一规划，组织营造。单位和集体营造的护堤、护岸林木，实行谁造谁管谁有，其他任何单位和个人不得侵占，砍伐或者破坏。

第四章 河道保护与清障
第十三条 有堤防的河段两岸堤防之间、两岸堤防及护堤地5米之内为河道管理范围；无堤防的河段，其管理范围按设计洪水位确定。
第十四条 严禁损毁堤防、护岸、闸、坝、洪水位桩等水工建筑物和防汛、水文观测、测量等设施。
第十五条 河流的故道、旧堤、原有工程设施等，未经市河道主管机关批准，不得填堵、占用或拆毁。
第十六条 向河道排放污水、废液必须严格执行《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》的规定标准，在向环保部门申报之前，应征得河道主管机关的同意。
第十七条 严禁在河道管理范围内进行下列活动：
（一）倾倒矿渣、煤矸石、泥土垃圾等废弃物；
（二）建房、开渠、打井、挖窖、葬坟、修建围堤、种植高杆作物；
（三）烧制土焦、加工预制构件、摆摊设点和开展集市贸易活动。
第十八条 未经河道主管机关批准，禁止在河道管理范围内采砂、取土、爆破、钻探、挖筑鱼塘、考古挖掘和在河滩地开采地下资源、堆放物料。
第十九条 对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障、谁清障”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，责令设障者限期清除，逾期不清的，由河道主管机关组织强行清除，清障全部费用由设障者承担。

第五章 防汛与抗洪
第二十条 本市一切单位和个人都有保护河道和参加防汛、抗洪、抢险的义务。
第二十一条 防汛工作应当贯彻集中领导、统一指挥与区域责任制相结合的原则，所有驻地单位都必须服从防汛指挥部的统一调度，听从指挥。
第二十二条 在汛情紧急的情况下，对一切影响泄洪的建筑物及各类设施，市防汛指挥部有权作出紧急处理决定；在其管辖范围内调用所需的物资、设备和人员，事后应当及时归还或者给予适当补偿；任何单位和个人不得妨碍和阻挠蓄洪、分洪和滞洪命令的执行。

第六章 经 费
第二十三条 河道堤防岁修费，按照分级管理的原则，分别由市、区财政负担，列入市、区年度财政预算。
第二十四条 受益范围明确的堤防、护岸、排涝工程，其修建、维护、加固、岁修费用，按“谁受益、谁出资”的原则，由受益范围内的单位承担。专为保护某一企业修建的防洪、排涝工程，由该企业投资。
第二十五条 在河道管理范围内采砂、取土，须按照批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费。收费的标准和计收办法，按国家有关规定执行。
第二十六条 凡对堤防、护岸和其他水工程设施造成损坏或造成河道淤积的，由责任者修复或清淤，一切费用由责任者承担。
第二十七条 市、区河道主管机关收取的各项费用，用于河道堤防工程的建设、管理、维修和设施的更新改造。结余资金可以连年结转使用，任何部门不得截取或者挪用。
第二十八条 市、区人民政府应组织堤防保护区域内的单位和个人义务出工，对河道堤防工程进行维修和加固。

第七章 罚 则
第二十九条 违反本办法下列条款的，市、区人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为，采取补救措施外，可以单处或者并处警告、罚款：
（一）阻挠河道管理部门及其工作人员依法执行公务的，视其情节，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十九条第七项之规定予以处罚；
（二）损毁堤防、护岸、闸、坝、洪水位桩等水工建筑物和防汛、水文观测、测量等设施的，承担修复和赔偿责任，并处警告和1000元以上、3000元以下的罚款；
（三）未经市河道主管机关批准，擅自填堵、占用或拆毁河流的故道、旧堤、原有工程设施的，除责令其采取补救、恢复原状外，并处警告和2000元以上、5000元以下的罚款；
（四）未向环保部门申报批准和未经河道主管机关同意，向河道排放污水、废液的，除缴纳排污费外，还须承担治理、赔偿损害的责任和法律规定的其他责任；
（五）向河道管理范围内倾倒矿渣、煤矸石、泥土垃圾等废弃物的，除责令其清理外，处100元以上、500元以下罚款；
（六）在河道管理范围内建房、开渠、打井、挖窑、葬坟、修建围堤、种植高杆作物的，除责令其补救、恢复原状外，处200元以上、1000元以下罚款；
（七）在河道管理范围内烧制土焦、加工预制构件、摆摊设点和开展集市贸易活动的，处100元以上、2000元以下罚款；
（八）未经河道主管机关批准，在河道管理范围内采砂、取土、爆破、钻探、挖筑鱼塘、考古挖掘和在河滩地开采地下资源、堵放物料的，除责令其纠正违法行为，采取补救措施，限期清理外，处500元以上，2000元以下罚款。
以上各项罚款，应全部上缴同级财政部门。
第三十条 违反本办法造成经济损失的，由责任者负责赔偿；对有关责任人员，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的本级人民政府申请复议，接受复议申请的人民政府，须在接到复议申请之日起二个月内，作出复议决定；对复议决定不服的，可在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。

当事人逾期不申请复议或不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十二条 河道管理人员玩忽职守、滥用职权、营私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第八章 附 则
第三十三条 本办法应用中的具体问题由市人民政府水利行政主管部门解释。
第三十四条 本办法自山西省人民代表大会常务委员会批准之日起施行。



1990年1月19日