对我国公司财务监督制度的法律思考
王兆华（兰州大学法学院2002级硕士研究生）
内容提要：从形式上看，我国已建立起了较完整的公司财务监督机制，但是这并没有防止会计信息失真问题频频发生，根源在于我国的财务监督制度仍存在缺陷，会计法已经做了修改。现在值此《公司法》修改之际，希望能在以下方面完善我国的公司财务监督机制：外部，引入英国的审计员制度；内部，强化监事会的监督功能；确立独立董事制度，发挥独董的监督作用。
关键词：财务监督制度；公司法；审计员制度；监事会；独立董事
为了保证公司会计资料的真实、完整、合法、公正，各国公司立法日益加强对公司的财务监督，并形成了各具特色的监督模式。在我国，公司设监事会，监事会有权检查公司财务(《公司法》第54条、策126条)；公司在每一会计年度终了时制作的年度财务报告，应依法经审查验证(第175条第1款)；根据我国《证券法》的规定，证监会对上市公司的信息披露负监管责任等等。
从形式上看，我国已建立起了较完整的财务监督机制。但事实上，一直以来我国存在会计造假以及由此引发的会计信息失真问题，而且其严重程度已为政府、社会公众及会计界所公认。尤其是虚假报表事件在股市频频出现，己到了骇人听闻的地步。该建的账不建，或者账外有账，会计科目的设置、会计凭证和账簿的使用、会计报表的编制随心所欲，种种不规范的会计操作在我国十分普遍。造成如此混乱的会计秩序原因是多方面的，但其主要原因是财务监督不力。 “其深层次的根源在于不合理的公司治理结构下的会计行为因缺少必要的外部监督而偏离了公允记录和反映公司财务活动的初衷，成为经理阶层实现自身利益最大化的工具”。[1]我国政府已意识到了这点，并着手采取一系列的措施来解决这个问题，如实行会计委认制、政府派驻监察员或财务总监，修改会计法并实施关于惩治违反会计法犯罪的决定。
经修改后《会计法》专辟会计监督一章赋予会计人员重要监督职权，即对违反本法和国家统一的会计制度制定的会计事项，有权拒绝办理等“四个有权”．《会计法》强令会计人员依法履行监督职权，在会计机构和会计人员一章中规定，只要涉及提供虚假财务会计报告、隐匿和销毁会计资料、贪污、挪用公款、职务侵占等违法行为，都属于与会计职务有关的违法行为。在法律责任一章中规定，凡是利用会计凭证、会计账簿、会计报告等会计资料违法的，不问具体行为人是谁，会计人员都要承担法律责任。上述规定对于会计人员依法行使会计职责有一定的约束力。现在，我国正在修改《公司法》，因此应该借此机会强化《公司法》对公司财务监督。笔者认为应当从以下几个方面加强监督：
（1）从外部，公司法应完善审计员对公司财务监督的职能，在这一点上应借鉴英国公司法上的审计员制度。这一制度已经为许多发达国家的公司法所采。相比较而言，我国的注册会计师制度与英国公司法上的独立审计员制度存在以下区别：首先，英国公司法上的审计员是每家公司必须任命的常任审计员，他随时有权检查公司财务，而我国的注册会计师是公司按照有关法律的要求临时聘请的审计员，目的是审计公司年度会计报告的真实性，而且由于时间有限，不可能详细审计，只能采用抽样审计方法，因此，不太可能充分揭示公司的错误及舞弊行为。其次，英国公司法上的审计员具有独立的身份，并且规定了审计员的身份保障制度，审计员由股东大会任命或解任，报酬也由股东大会决定，这就保证了审计员相对于董事的独立身份；而我国的注册会计师是由董事会聘请，报酬由董事会决定，如果注册会计师不按公司意图出具审计报告，董事会就变更注册会计师或会计师事务所，这就导致了一些注册会计师或事务所考虑经济利益而屈从于公司的可能性。再次，英国公司法赋予审计员执行职务的所需的权力，如有权得到公司有关资料，有权参加公司会议，即便是已被免职的审计员仍有权参加股东大会，发表意见，同时加强了审计员的义务和责任。我国要发挥审计员对公司财务的监督作用，就必须填补《公司法》关于审计员规定的空白，借鉴英、法等国的独立审计员制度的规定，对审计员的任职资格、任命、职权与义务、解任与辞职等做出具体的规定。
（2）从内部，健全强化监事会的监督功能。在我国，虽然公司有监事会专门负责检查公司财务，但《公司法》缺乏关于监事的任职资格，任命、职权、义务与责任的规定或规定不完善，致使监事会在实践中形同虚设，没能发挥财务监督的作用。这主要是因为我国《公司法》等法规在规范公司治理结构方面以股东价值为导向，相对重视董事会的作用而忽视监事会的地位，对监事会的运作规定得相当简单，使之在开展监督活动时往往难以在法律上找到可操作的依据。在德国、日本等发达国家监事会由于监督体制的健全，监事会确实在财务监督方面发挥了重要作用，特别是随着社会的发展，股票的分布越来越分散，交易越来越频繁，股东会对董事会的监督越来越少，加强监事会对董事会的监督显得尤为重要。因此我们应从以下方面健全强化监事会的监督功能：一、赋予监事会独立的法律地位。“法律赋予监事会监督职权，而监事会能否有效行使监督权，在很大程度上取决于它能否保持自身的独立性。也就是说，独立性是公司监事会制度的灵魂，保持自身的独立性是监事会有效履行监督权的根本前提”[2]。二，“强化监事会的权力，在突出监事会享有业务执行监督权和财务检查权的同时，赋予监事代表公司起诉董事和经理的权力”[3] 三，为了加强对大型股份公司的财务监督，在监事会之外可以设置会计监事。四、扩大及加强监事的职权，规定监事有权查阅公司账簿和其他财务资料；有权要求执行公司业务的董事和经理报告公司业务情况；有权核对董事会拟提交股东会的会计报告、营业报告和利润分配方案等财务资料，发现疑问可以以公司名义委托注册会计师（或审计员）帮助审查，并向股东大会报告情况等。
（3）在上市公司中发挥独立董事的监督功能。“所谓独立董事制度，就是在董事会中设立独立的非执行董事(亦称外部董事)”[4]。“独立董事制度在约束经理人，减少财务虚假和提高信息披露方面有着重要的作用” [5]，目前独立董事制度刚刚登陆中国不久，独立董事一要“独立”，二要“董事”，可是面对我国目前独立董事“独立”不易，“董事”更难的现实状况，应当首先从立法的层面上为独立董事的“独立”和“董事”保驾护航，这就要求我们在《公司法》修改时借鉴发达国家的立法经验确立健全这个重要的制度。“独立董事和监事会在监控功能上恰好有着互补性。独立董事制度之所以有效，除了因其产生的方式所特有的独立性外，还由于其监督功能的发挥具有天然的事前监督、内部监督以及决策过程监督紧密结合的三大特点” [6]。立法时应当注意独立董事和监事会在监控功能协调，避免出现矛盾的规定。
参考书目：
[1]徐悦.从财务角度看独立董事[J].财政研究,2002,(6).55
[2]常健.饶常林.完善我国公司监事会制度的法律思考[J].上海社会科学院学术季刊,2001,(3).146
[3]倪建林.公司治理结构:法律与实践[M].北京:法律出版社,2001,204
[4]韩志国.独立董事:管理革命还是装饰革命[M].北京:经济科学出版社,2002,2
[5]李永丰.我国独立董事制度与公司财务管理现状及应对策略[J].财会研究,2003,(2).39
[6]张绍生.我国独立董事制度的功能研究[J].现代管理科学,2002,(5).35
长春市建（构）筑物拆除工程施工管理办法
吉林省长春市人民政府
长春市人民政府令第28号
《长春市建（构）筑物拆除工程施工管理办法》业经2011年8月30日市政府第42次常务会议通过，现予发布，自2011年10月10日起施行。
市长：崔杰
二○一一年八月三十日
长春市建（构）筑物拆除工程施工管理办法
第一条 为了加强建（构）筑物拆除工程施工管理，规范拆除市场秩序,提高安全生产和文明施工水平，防止和减少生产安全事故的发生，根据法律法规的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市市区范围内建（构）筑物拆除工程(以下简称拆除工程)施工活动，适用本办法。
违法建（构）筑物、超过批准期限的临时建（构）筑物和村民个人自建房屋的拆除，不适用本办法。
第三条 本办法所称建（构）筑物是指房屋、烟囱、水塔、水池、桥梁、高架、隧道等建（构）筑物。
本办法所称拆除主体是指依法组织建(构)筑物拆除施工活动的单位或者个人。
本办法所称拆除企业是指具备从事拆除工程相应资质证书的施工单位。
第四条市建设主管部门负责本市拆除工程施工的监督管理工作。
市房地、国土、市政公用、文化、公安、安监、环保等有关部门和各区人民政府应当按照职责分工，依法做好拆除工程施工的相关工作。
第五条 拆除工程施工前，拆除主体应当依法领取拆除工程施工许可证。
第六条拆除主体申请办理拆除工程施工许可证应当符合下列条件：
（一）被拆除工程具备可拆除条件；
（二）已委托具备相应资质的拆除企业并与其签订拆除施工合同；
（三）有拆除方案及相关技术文件；
（四）拆除工程施工现场采取的安全措施满足安全要求；
（五）建（构）筑物采取爆破方式拆除的，应当有公安部门的批准文件；
（六）拆除文物、历史建筑和历史文化街区范围内建（构）筑物的，应当有文化、规划部门的批准文件；
（七）法律、法规规定的其他条件。
市建设主管部门应当向社会定期公布具备相应资质的建（构）筑物拆除企业名录。
第七条 拆除主体申请办理拆除工程施工许可证时，应当向市建设主管部门提出申请并填写《拆除工程施工许可证申请表》。市建设主管部门自收到申请之日起七日内，对符合条件的，核发拆除工程施工许可证；对于不符合条件的，不予核发，书面通知拆除主体，并说明理由。
拆除工程在施工过程中，拆除主体或者拆除企业发生变更的，应当重新申请领取拆除工程施工许可证。
第八条 拆除主体申请领取拆除工程施工许可证的工程名称、地点、规模，应当与签订的拆除施工合同一致。
拆除工程施工许可证应当放置在施工现场备查。
第九条 拆除主体应当自领取拆除工程施工许可证之日起三个月内开始施工。因故不能按期施工的，应当在期满前向市建设主管部门申请延期，并说明理由。既不开工又不申请延期或者超过延期次数、时限的，拆除工程施工许可证自行废止。
第十条 拆除危险性较大或者可能危及毗邻建（构）筑物的建（构）筑物，拆除主体应当在拆除工程施工前进行安全性评估，制定相应的安全施工方案，并将评估报告和安全施工方案报市建设主管部门备案。
第十一条 拆除主体不得将拟拆除的建（构）筑物作为临时办公、住宿及仓储使用。
任何单位或者个人不得在拆除工程施工现场及周边危险区域内从事生产经营活动。
第十二条 拆除属于国有资产建（构）筑物的，拆除主体应当依法委托具备相应资质的评估机构对建（构）筑物的残值进行评估。
第十三条 属于国有资产建（构）筑物的拆除，必须进行招标的，拆除主体应当依法招标选择拆除企业。
拆除工程项目依法招标选择拆除企业的，应当在有形建筑市场中进行，并接受监察机关和建设主管部门或者其他有关部门的监督。
第十四条 拆除主体应当委托具备相应资质的监理企业对拆除工程实施监理，并与其签订委托监理合同。
第十五条 拆除主体不得对拆除、监理企业等单位提出不符合安全生产法律法规和强制性标准规定的要求，不得压缩合同约定的工期。
第十六条 承包拆除工程的拆除企业应当依法取得资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。
禁止拆除企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他拆除企业的名义承揽工程。禁止拆除企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。
第十七条 任何单位或者个人不得买卖、出租、出借、变造、伪造拆除资质证书。
第十八条 禁止拆除企业将其承包的全部拆除工程转包给他人。禁止拆除企业将其承包的全部拆除工程肢解以后，以分包的名义分别转包给他人。
第十九条承包拆除工程的拆除企业在拆除工程施工前，应当根据工程特点、构造、工程量等情况对拆除工程编制施工组织设计或者专项施工方案。
对下列工程，拆除企业应当组织专家对专项施工方案进行论证。
（一）采用爆破拆除的工程；
（二）桥梁、高架、烟囱、水塔或者拆除中容易引起有毒有害气（液）体或者粉尘扩散、易燃易爆事故发生的特殊建（构）筑物的拆除工程；
（三）可能影响行人、交通、电力设施、通讯设施或者其他建（构）筑物安全的拆除工程；
（四）文物保护建筑、历史建筑和历史文化街区范围内的拆除工程。
第二十条 拆除企业应当遵守下列规定：
（一）建立健全安全施工责任制度和教育培训制度，制定安全施工规章制度和操作规程，保证安全施工所需资金的投入，进行定期和专项安全施工检查并做好检查记录；
（二）制定安全事故应急救援预案，建立应急救援组织，配备应急救援人员和救援器材；
（三）为作业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动安全防护用品，并监督、教育作业人员按照使用规则佩戴、使用；
（四）为职工参加工伤保险,缴纳工伤保险费。
第二十一条 拆除工程施工前，拆除企业应当就有关安全施工的技术要求向作业人员作出详细说明，并由双方签字确认。
第二十二条 拆除企业应当在施工现场显著位置设置施工单位告示牌、拆除工程安全生产牌和文明施工标牌，标明工程项目名称、拆除企业名称、项目负责人和监督投诉电话等内容。
第二十三条 拆除企业应当对拆除工程施工现场实行封闭围挡。
拆除工程紧邻人行道、车行道或者居民住宅的，拆除企业应当将拟拆除的建（构）筑物使用脚手架和密目式安全网进行封闭围护。
拆除工程与居民密集点、市政设施以及其他毗邻建（构）筑物和地上地下管线的安全跨度不符合要求的，还应当采取专项安全防护措施。
第二十四条 拆除工程施工前，拆除企业应当检查被拆除建（构）筑物和毗邻建（构）筑物内的地上地下管线情况，经确认管线已经全部切断或者迁移后方可施工。
第二十五条 拆除企业应当在拆除工程施工现场配备专职安全生产管理人员，负责对拆除工程施工进行安全监督检查。
专职安全生产管理人员发现事故隐患的，应当立即组织排除，并及时向项目负责人和市建设主管部门报告。对违章指挥、操作的，应当立即制止。
第二十六条 拆除企业应当根据施工组织设计要求，划定拆除工程施工危险区域，并设置明显的安全警示标志，设专人看守。夜间作业的应当设置警示灯光，采取必要的安全防护措施。
第二十七条 拆除企业进行拆除工程施工时，应当采取湿化、防止扬尘产生和降低噪声的措施。
第二十八条 遇有暴雨、雷电、大雾、冰雪、六级以上大风等恶劣气候时，拆除企业应当停止施工并做好现场防护。
第二十九条 拆除工程施工时发现爆炸物或者不明管线的，拆除企业应当停止施工，采取必要的应急措施，并及时向有关部门报告，经有关部门处置完毕后方可恢复施工。
第三十条 拆除工程施工时发生有害气体外溢、爆炸、坍塌、掩埋等生产安全事故的，拆除企业应当立即停止施工，采取有效措施组织抢救，防止事故扩大，保护事故现场，并向安全生产监督、建设等主管部门报告。
第三十一条 拆除企业应当在拆除工程施工现场出入口设置冲洗车设施，满足进出车辆可冲洗的要求。禁止车辆带泥行驶。
第三十二条 拆除工程施工中产生的建筑垃圾，拆除企业应当按照有关规定及时清运，严禁抛掷。
第三十三条 拆除企业的主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员、特种作业人员应当经有关部门考核合格后持证上岗。
拆除企业应当对前款规定以外的管理人员、作业人员进行安全生产教育和培训。
第三十四条 市建设主管部门应当建立拆除企业信用档案，并定期公布信用等级评定信息。
信用等级评定不合格的拆除企业，不得在本市范围内承揽拆除工程。
第三十五条 违反本办法规定，拆除主体未依法申请办理拆除工程施工许可证的，由建设主管部门责令停止施工，限期改正，处合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。
第三十六条 违反本办法规定，拆除主体必须进行招标而未依法招标选择拆除企业的，由建设主管部门责令限期改正，可以处合同价款千分之五以上千分之十以下的罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第三十七条违反本办法规定，拆除主体有下列行为之一的，由建设主管部门责令限期改正，对单位处二十万元以上五十万元以下的罚款；对个人处一万元以上三万元以下的罚款；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依法追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。
（一）对拆除、监理企业等单位提出不符合安全生产法律、法规和强制性标准规定要求的；
（二）要求拆除企业压缩合同约定工期的；
（三）将拆除工程委托给不具备相应资质的拆除企业的。
第三十八条违反本办法规定，拆除主体将拟拆除的建（构）筑物作为临时办公、住宿及仓储使用的，由建设主管部门责令改正，处二千元以上一万元以下的罚款。
第三十九条 违反本办法规定，拆除企业明知拆除主体未依法申请办理拆除工程施工许可证而施工的，由建设主管部门责令改正，对于不符合拆除条件的责令停止施工，处五千元以上三万元以下的罚款。
第四十条 违反本办法规定，拆除企业未取得资质证书承揽拆除工程的，由建设主管部门依法予以取缔，处合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；有违法所得的，予以没收。
第四十一条 违反本办法规定，拆除企业超越本企业资质等级承揽拆除工程或者允许他人以本企业的名义承揽拆除工程的，由建设主管部门责令限期改正，处合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；情节严重的，依法吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。
第四十二条 违反本办法规定，拆除企业将其承包的全部拆除工程转包给他人，或者将其承包的全部拆除工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人的，由建设主管部门责令限期改正，没收违法所得，处合同价款百分之零点五以上百分之一以下的罚款；情节严重的，依法吊销资质证书。
第四十三条违反本办法规定，拆除企业未对拆除工程施工现场实行封闭围挡的，由建设主管部门责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款；造成重大安全事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 违反本办法规定，拆除企业未按规定在施工现场显著位置设置施工单位告示牌、拆除工程安全生产牌和文明施工标牌的，由建设主管部门责令限期改正，处一千元以上三千元以下的罚款。
第四十五条违反本办法规定，拆除企业未采取湿化、防止扬尘产生和降低噪声措施进行拆除工程施工，或者遇有恶劣气候时未停止施工的，由建设主管部门责令停止施工，处三千元以上一万元以下的罚款。
第四十六条 违反本办法规定，拆除工程施工前，拆除企业未检查并确认地上地下管线已经切断或者迁移而施工的，由建设主管部门责令改正,处五百元以上二千元以下的罚款。
第四十七条 违反本办法规定，买卖、出租、出借、变造、伪造拆除资质证书的，由建设主管部门责令改正，并处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条 建设主管部门及其他有关部门工作人员在拆除工程施工管理过程中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 各县（市）建（构）筑物拆除工程施工活动的管理可参照本办法执行。
第五十条 本办法自2011年10月10日起施行。