湖南省娄底市人民政府


娄底市人民政府关于印发娄底市重大行政决策事项专家咨询论证办法的通知

娄政发〔2009〕22号


各县、市、区人民政府，娄底经济开发区管委会，市政府各局委、各直属机构：
现将《娄底市重大行政决策事项专家咨询论证办法》印发给你们，请认真遵照执行。



二○○九年十一月十三日



娄底市重大行政决策事项专家咨询论证办法
　　
第一章 总则

第一条　为促进政府依法决策、科学决策和民主决策，提高重大行政决策水平，避免决策失误，促进我市经济社会又好又快发展，根据《湖南省行政程序规定》、《湖南省人民政府关于贯彻实施〈湖南省行政程序规定〉的通知》（湘政发〔2008〕17号）、《娄底市人民政府重大行政决策程序规则》（市人民政府2009年第27号令）精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条　市人民政府组织重大行政决策事项专家咨询论证，适用本办法。法律、法规和规章另有规定的，依照其规定。
第三条　本办法所称咨询专家，是指市人民政府聘请的参与重大行政决策事项咨询论证工作，对有关事项提出论证意见的专家。

第二章 机构设置

第四条 市人民政府设立市重大行政决策专家咨询论证委员会（以下简称市咨询委员会）。市咨询委员会是由市人民政府直接领导的由各方面专家组成的为政府决策服务的非常设决策咨询论证机构。其主要任务是：根据市人民政府决策的需要，组织咨询专家围绕本市经济、政治、文化、社会、生态环境建设和改革开放中的全局性、长期性、综合性问题进行战略研究、对策研讨，提供科学的咨询论证意见。
市咨询委员会设主任1人，由市人民政府秘书长担任，副主任3—5人，由市人民政府聘任；市咨询委员会下设办公室，与市专家服务中心合署办公，具体负责市咨询委员会的日常工作。
第五条 市专家咨询委员会开展咨询论证工作，所需经费由市财政予以保障，列入财政专项预算。
第六条　市人民政府建立总数为100人左右的咨询专家库，对经聘任的咨询专家，由市咨询委员会录入咨询专家库，并按专业分类，实行动态管理。

第三章 组织实施

第七条 凡重大行政决策事项，在提交市人民政府审议之前，原则上应事先经过专家（3名以上）或研究咨询机构对重大行政决策方案进行必要性、可行性、科学性论证。
第八条 重大行政决策承办单位应当向市咨询委员会申请专家论证。
第九条 市咨询委员会应当及时受理承办单位的申请，并根据承办单位提请要求咨询论证的事项，从专家库中随机抽取相关领域3名以上专家参与重大事项咨询论证工作，并保证参加论证的专家具有代表性和均衡性。对一些特殊论证事项，市咨询委员会可以决定邀请咨询专家库以外的权威专家或专门的具有较高公信力的咨询机构参加咨询论证。
第十条　咨询论证工作由决策事项承办单位主持，咨询专家及市咨询委员会主任或副主任全程参与，市咨询委员会负责咨询专家进行咨询论证的协调服务工作，保证专家咨询论证工作独立公正完成。
第十一条　决策承办单位应当将专家的咨询论证方案与结果进行书面归类整理并由专家签名确认后，对合理意见应当采纳；未予采纳的应当说明理由。专家论证意见及采纳情况应当向市咨询委员会和咨询专家反馈，并向社会公布。
第十二条　市人民政府各部门应当加强与市咨询委员会的联系，相互沟通情况，并为咨询论证提供必要服务。

第四章 专家管理

第十三条　咨询专家应当具备下列条件：
（一）从事相关专业领域工作一般应满10年，具有副高以上职称或同等专业水平，并在相关专业领域具有一定知名度；
（二）熟悉有关法律、法规、技术规范和标准；
（三）具有较强的语言和文字表达能力；
（四）能积极参与行政决策咨询论证，公正诚信、廉洁自律。
第十四条　咨询专家的选聘采取政府邀请、个人申请和单位推荐三种方式。属单位推荐的，应事先征得被推荐人同意。
第十五条　申请担任咨询专家应向市咨询委员会提交下列资料：
（一）申请书或推荐信；
（二）个人身份证明和职称证明资料；
（三）个人工作简历；
（四）学术、专业成就的证明资料等。
第十六条　市咨询委员会收到申请材料后，应及时予以审核，并对通过初审的人员广泛听取群团组织、行业协会等意见，报市人民政府审定后，由市人民政府颁发聘书；对不符合条件的，应及时通知申请人或推荐单位。
第十七条 咨询专家实行聘任制，每届任期五年。任期届满后可根据专家个人情况的变化解聘或续聘。
第十八条　咨询专家享有下列权利：
（一）经邀请（或申请）列席市人民政府研究有关经济社会发展的专业会议和参加市人民政府各部门有关经济社会发展的专题研讨会，参与有关部门的咨询论证活动；
（二）根据需要可以查阅政府和有关部门的相关文件资料；
（三）可以独立为政府重大行政决策事项提供咨询论证意见和建议；
（四）提出专家咨询论证意见，不受任何单位和个人的干涉；
（五）对承担的课题研究，有权自主支配课题研究经费；
（六）获得参加咨询论证活动的劳务报酬。
第十九条　咨询专家应履行下列义务：
（一）遵守职业道德，公正、公平、客观和科学地进行咨询论证；
（二）对所提出的咨询论证意见署名并承担相关责任；
（三）对所知悉的需要保密的重大行政决策事项负有保密的义务；
（四）对所参与的咨询论证事项发现存在可能影响公平、公正、客观、科学地发表意见情况的，应当主动申请回避；
（五）接受市咨询委员会的监督和管理。
第二十条　市咨询委员会对每位咨询专家建立评审工作档案，记载参与咨询论证的具体情况，并进行定期考核，对业绩优秀的，予以表彰。
第二十一条　咨询专家有下列情形之一的，由市咨询委员会报请市人民政府同意后解除聘任：
（一）收受利害关系人的财物或者其他好处的；
（二）不能客观公正履行职责的；
（三）无正当理由不接受咨询论证工作任务，影响论证工作进行的；
（四）经考核不能胜任咨询论证工作的；
（五）因客观原因不能继续从事咨询论证工作的；
（六）本人提出申请要求解除聘任的。

第五章 附则

第二十二条　各县（市、区）人民政府、娄底经济开发区管委会可结合本地实际，参照本办法制定本县（市、区）重大行政决策事项专家咨询论证办法。
第二十三条　本办法自2009年12月1日起施行。
浅谈超期羁押的成因及对策

蔡仕强


　　超期羁押是指由于办案单位在诉讼活动中没有遵守法律规定的期限而违法将犯罪嫌疑人、被告人超期限羁押所造成的违法现象。它在很大程度上违背了立法精神，破坏了刑事诉讼的正常程序，妨碍了公正司法，同时对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权构成了侵害，严重地侵犯了在押人员的合法权益。造成既不能及时有效地打击和惩处犯罪，又不利于监管场所的安全与稳定。因此，如何正确认识超期羁押的成因及采取相应的措施加以防范和纠正，成为摆在司法机关面前亟待解决的一个重大课题。本文就检察机关如何充分发挥检察职能，公正司法，切实解决这一问题，提出一些粗浅的看法。

一、超期羁押的主要原因

　　修改后的《刑事诉讼法》明确规定了法定诉讼期限，各地检察机关也把解决超期羁押问题作为执法监督的重点，积极采取措施，强化监督，收到一定成效。但是由于种种原因，超期羁押问题仍然存在，这既违反了刑事诉讼法，也侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。从实践中看，造成超期羁押的原因，主要有以下几种：

　　1、办案人员依法办案意识不强，没有及时、准确、合法地处理案件。个别办案人员思想认识不足，“重实体，轻程序”，按图索骥，只注重案件事实和质量，认为只要把案件查清楚，在事实认定和定罪量刑上不出问题就行了，羁押的时间反正可以折抵刑期，而忽视了执法的严肃性和对被羁押人员权益的保护。因此，将案件搁置不管或忙于其他案件，超法定时限也不结案，不发执行通知，以致造成在押人员在看守所超期羁押或无辜羁押，无人过问，久拖不决。另外，个别办案人员素质差，工作不负责任也造成案件超期办结，《刑事诉讼法》第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪，个别办案人员业务素质较低，先入为主，头脑中抱着犯罪嫌疑人、被告人“进门三分罪”的错误观念，重视有罪证据，忽视无罪或者罪轻证据，不能分清犯罪嫌疑人、被告人与罪犯的界限，认为超过一点期限也无所谓，造成停案不办，超期关押，在社会上和人民群众中产生不良影响。

　　2、一些“问题”案件处理不当导致超期羁押的发生。公正司法，一个极为重要的内容在于“法律面前人人平等”，主观随意断案的后果必将使司法公正成为一句空话。因此，办案人员对一些由于客观原因造成的“问题”案件的审理极为谨慎，以免节外生枝。于是将这些案件相互交流，集思广益，看似人人负责，实际上人人都不敢负责。“问题”案件主要有：主要犯罪事实不清，证据不足，需要多次退回补充侦查的案件；团伙作案中部分犯罪嫌疑人、被告人未归案影响到其他案犯审理的案件：同案犯多，涉及面广，案情复杂的案件；流窜作案，取证困难的案件；公检法三家在证据、事实和适用法律上出现分歧，对案件处理持不同意见的案件；司法机关在管辖、受理上互相推诿的案件；司法机关内部请示或上诉，上级部门未能及时批复或裁定的案件。等等。这类案件往往因案情重大，改变强制措施担心放纵了犯罪，捕判又心中无数，所以办案单位互相扯皮，互相推诿，无法在法定期限内结案，造成超期羁押。

　　3、地方财政困难，办案经费紧缺，造成案件超时限。超期羁押问题是当前人民群众反映比较强烈的司法腐败现象，影响了人民群众对公正司法的信任程度。要取信于民，必须是及时办准办好案件，震慑犯罪，维护稳定。而这一切都离不开大量人力物力的投入。但是，一些经济欠发达地区，办案经费仅靠地方财政拔款，而一些地方财政困难，连发放工资都难以维持，更谈不上加大办案经费投入，即使地方党委政府有心“倾斜”，也只是杯水车薪，不能从根本上解决办案经费不足的问题，致使司法机关办案经费紧张，给依法结案带来很大困难。这一点在侦办疑难复杂案件和追捕在逃犯时更加暴露无遗。“巧妇难为无米之炊”，司法机关面广事杂，捉襟见肘的经费安排，对一些财力投入较大的案件显得力不从心。这些案件往往跨地区、涉及人员多、取证量大，办案机关无法在法定期限内结案，导致超期羁押。

　　4、监督滞后，监督的力度不够。检察机关是国家的法律监督机关。检察机关对超期羁押问题进行法律监督的职责主要由监所检察部门承担。监所检察部门近年来在催办案件，纠正超期羁押方面做了大量工作，也取得了一定成效。但是，由于一些监所部门人力少，只设置一、二名检察干部，虚有其名，根本无法正常开展业务，人员较多的监所检察部门也是只监督，不办案，办案与执法相脱节，严重影响到监督效果。从总体上来讲，检察机关监督力度远远不够，大多数催办只是口头上讲一讲，至于对方是否采纳并纠正，没有具体的约束力，因而出现了办案单位对催办意见置若罔闻、不予重视的情况，致使检察机关的监督显得软弱无力。

二、重视解决超期羁押问题，努力维护公正司法

　　近年来，各级检察机关依照宪法和法律赋予的法律监督权，对超期羁押的违法现象多次进行清理整顿、专项治理等监督活动，超期羁押问题得到一定程度缓解，但仍时有发生，不能掉以轻心。我们认为应从以下几个方面着手解决这一顽症：

　　1、统一思想，提高对超期羁押危害性的认识。要提高办案人员的思想认识，尤其是要提高司法部门各级领导的认识。从保护人权的高度来看待超期羁押问题，切实从思想上树立起实体与程序并重、实体与时限并重、打击与保护并重的执法观念。充分认识到超期羁押是一种严重侵犯公民人身权利的违法行为，这一问题是否得到解决，将直接影响到党和政府在人民群众中的威信。我们要敢于面对这一问题，只要我们各级领导和办案人员都能正视这个问题，超期羁押现象是不难杜绝的。“两高一部”对因超期羁押引起的法律后果也作出了规定：办案机关超期羁押犯罪嫌疑人、被告人，经上级机关或人民检察院提出纠正意见后，在一个月内不予纠正的或者在超期羁押期间造成被羁押人员伤残、死亡或其他严重后果的，应当追究办案机关负责人和直接责任人的责任。我们认为对那些因工作责任心不强而造成违法超期羁押的办案人员，要给予一定的纪律处分。造成国家赔偿的，还要给予一定的经济处罚。

　　2、公正执法，严格办案。根据刑诉法第124、126、127第的规定，办案的期限，一般侦查终结不得超过二个月；凡属于案情复杂的，经上级检察机关批准可延长一个月；对符合刑诉法第126条规定的4种案件和对犯罪嫌疑人可能判处10年有期徒刑以上刑罚的，可延长二个月。我们应当强调办案的期限，不能一个案子久拖不决。一是要严格执行换押制度，按照“两高一部”1999年83号文件《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》的有关规定，切实理顺制度，严格遵守。对于不换押、不及时换押的一律作超期羁押处理，看守所不予提审。二是严格依法办案，切实落实刑诉法和中政委1999年22号文件《关于严格依法办案坚决纠正超期羁押问题的通知》和“两高一部”的有关规定。只要采取强制措施超过法定期限，就必须要对犯罪嫌疑人、被告人予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施。三是对那些久拖不决的“问题”案，要完善联席会议制度，公检法三家加强沟通，互相协调，统一认识，不纠缠枝节问题，尽快将案件办结，保证案件在各个诉讼环节上畅通。

　　3、积极争取各方支持，加大办案经费投入。政法机关要积极争取各级党委、政府对超期羁押问题的高度重视，从而对办案机关为杜绝超期羁押现象而在人力、财力上给予大力支持，充实办案力量，不断更新侦查、审查技术设备，提高办案效率。特别是加大对监管场所的基础设施建设的投入，完善看守所和驻所检察室办公设施，并根据被关押人员的数量及时扩建羁押场所。政法机关要加强后勤保障体系，努力解决资金问题，开源节流，履行节约，计划用好每一分钱，把有限的政法经费尽量用到办案中去。

　　4、监所检察部门要加大对超期羁押监督的力度。修改后的刑诉法第七十五条对超期羁押问题专门作出了明确的规定：“犯罪嫌疑人、被告人……对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取强制措施超过法定期限的，有权要求解除强制措施。人民法院、人民检察院或者公安机关对被采取强制措施超过法定期限的犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施”。这一规定，不但给公检法三机关在办理刑事案件中提出了更高的要求，而且也为检察机关在实施法律监督过程中提供了明确的法律依据。监所检察部门应从三个方面抓好超期羁押问题的监督工作：一是未雨绸缪，实行提前告知制度。把预防超期羁押作为监所检察工作重点之一，对于羁押在看守所的犯罪嫌疑人，如果看守所没有在法律规定期限内收到移送报捕通知书或换押证，监所检察人员应向办案单位发出防止超期羁押预告通知书，提示其抓紧在法定期限内结案。二是登记催办，个案跟踪。驻所检察室要坚持案件诉讼时效登记制度，做好在押人犯在侦查、起诉、审制三个阶段羁押期限的登记，同时对复杂疑难、久押未决的案件实行个案跟踪办法，掌握诉讼全过程，做到心中有数。三是清查核对，限期纠正。对一些超期羁押和即将超法定办案期限的案件，除督促看守所及时发出催办通知书外，监所检察部门要经常到各办案单位清查核对，敦促抓紧审理，对已超期的，不能只停留于口头催办或书面催办的形式上，应郑重其事地向办案单位发出“纠正违法通知书”，限期进行纠正。

五华县人民检察院 蔡仕强
二O一0年一月