山西省晋城市人民政府办公厅


晋城市人民政府办公厅关于印发《晋城市燃气管理办法》的通知


晋市政办〔2006〕112号


各县（市、区）人民政府，市直及驻市各有关单位：

　　《晋城市燃气管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。





晋城市人民政府办公厅
二○○六年八月二十五日 　








晋城市燃气管理办法

　　第一条 为加强本市燃气管理，保障燃气的安全使用和正常供应，促进燃气事业的发展，根据国家有关法律、法规和《山西省燃气管理条例》，结合本市实际情况，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于本市行政区域内燃气的规划和实施，燃气工程建设，燃气的生产、供应、使用，燃气器具的生产、销售、安装、维修，以及相关的管理活动。

　　第三条 市、县（市）建设行政主管部门负责本行政区域内燃气行业的监督管理工作。市燃气管理处受市建设行政主管部门的委托负责全市燃气行业的具体管理工作。

　　公安、工商、规划、质量技术监督、交通、物价、安全生产监督等部门应当在各自的职责范围内做好相关的监督管理工作。

　　第四条 市建设行政主管部门负责全市燃气发展规划的编制和实施工作，各县（市、区）的燃气发展规划应符合全市燃气发展规划，经市建设行政主管部门审核后实施。

　　城市的燃气发展规划应当纳入城市总体规划；村庄和集镇的燃气建设应当纳入村庄和集镇总体规划。

　　第五条 县级以上人民政府应当将燃气汽车加气站的建设纳入燃气发展规划。

　　第六条 城市在新区开发和旧区改造时，应当按照燃气发展规划，配套建设燃气设施。

　　居民住宅和其他需要使用燃气的建筑物，在建设和改造时应配套建设室内燃气设施。

　　按照燃气发展规划预留的燃气设施建设用地，任何单位和个人不得占用或改变其用途。

　　第七条 新建、改建、扩建燃气工程项目必须经市建设行政主管部门审查同意后，按照建设项目审批程序办理审批手续。

　　第八条 燃气工程的建设依法实行工程项目招标投标、建设监理和质量监督制度。

　　燃气工程的设计、施工、监理单位应当具有相应的资质，并严格执行国家的有关标准、规范。

　　第九条 建设单位应当委托有相应资质的单位进行燃气工程的设计、施工和监理。

　　建设行政主管部门应当对承担燃气工程的设计、施工、监理单位的资质进行审验。

　　第十条 燃气工程竣工后，应当按照规定进行竣工验收，未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。

　　第十一条 新建燃气企业必须经市建设行政主管部门审核批准，方可到工商行政管理部门办理注册手续。

　　第十二条 从事气瓶充装的燃气企业取得质量技术监督部门核发的气瓶充装许可证后，方可进行气瓶充装。

　　第十三条 燃气企业及供气站点的合并、分立、歇业、停业应按规定办理有关变更登记和注销手续。

　　第十四条 燃气的价格实行政府定价和政府指导价。

　　政府定价，由燃气经营企业或建设行政主管部门提出申请，报政府价格主管部门，按照定价权限和程序确定燃气价格。

　　政府指导价，由燃气经营企业或建设行政主管部门提出申请，报政府价格主管部门，按照定价权限和程序确定基准价和调整幅度，指导经营者制定燃气价格。

　　制定和调整燃气价格，应当举行听证会。

　　第十五条 燃气行业从业人员应当按照规定经培训合格后持证上岗。

　　第十六条 燃气供气站点必须取得燃气供气许可证后方可供气。

　　第十七条 燃气供应企业应当向用户不间断供气。因工程施工或设施维修确需暂时停气、降压的，应当提前48小时予以公告并对用户做出安排；较大范围内暂停供气或降低压力的，应当事先向建设行政主管部门报告。因突发事故造成的临时停气或降压，燃气供应企业应立即通知用户，同时向建设行政主管部门报告，并采取不间断抢修措施，直至恢复正常通气。

　　第十八条 燃气供应企业应当设置24小时用户联系电话和抢险抢修电话，并向社会公布。在接到用户报修后，与用户约定时间派人到现场维修，对燃气泄漏的，应立即派人到现场抢修。

　　第十九条 燃气供应企业还应当遵守下列规定：

　　（一）燃气的质量、压力和计量标准应符合国家的有关规定；
　　（二）不得向无燃气供气许可证的单位和个人提供用于经营的燃气；
　　（三）液化石油气钢瓶的灌装量和残液量应当符合国家的规定，并按规定抽取残液；
　　（四） 禁止使用超期未检或检验不合格的燃气钢瓶；
　　（五） 禁止用槽车直接向燃气钢瓶灌装液化石油气；
　　（六） 不得强制用户购买指定的燃气器具和相关产品，不得限定用户委托本企业或其指定安装单位安装燃气器具。

　　第二十条 新型燃气应当达到国家和省规定的产品质量标准和安全标准，经省建设行政主管部门和公安消防部门鉴定合格后方可经营。

　　第二十一条 在本市销售的燃气器具，应当符合以下条件：

　　（一）燃气器具生产企业依法取得生产许可证；
　　（二）具有产品质量合格证；
　　（三）在本市设立或委托有产品维修站点;
　　（四）经省质量技术监督部门和省建设行政主管部门认定的检测机构进行气源适配性检测合格。

　　市建设行政主管部门应当定期向社会公布燃气器具销售目录。

　　第二十二条 燃气器具的安装维修单位应当取得市建设行政主管部门核发的燃气器具安装维修资质证书后，方可从事安装、维修业务；从事燃气器具安装维修的人员应当经培训合格后持证上岗。

　　第二十三条 燃气器具的安装维修单位在安装维修完毕后，应当为用户进行气密性和电器安全性能等检验，检验合格后应出具合格证书。

　　燃气器具安装维修企业和人员不得限定用户购买本企业生产或指定的燃气器具及相关产品，未经供气企业同意不得移动燃气计量表及表前设施。

　　第二十四条 对未列入本市销售目录的燃气器具，安装企业和安装人员应拒绝为其安装。

　　第二十五条 用户需要使用燃气，应当向燃气供应企业提出。具备供气条件的，燃气供应企业应当及时组织供气。

　　燃气供应企业应当建立燃气用户档案，与用户签订供气用气合同，明确双方的权利和义务。

　　第二十六条 燃气的计量应当使用符合国家计量标准的燃气计量装置。燃气计量装置应当由法定检测机构定期进行检验。

　　第二十七条 燃气用户应当依据燃气流量表计量数据按规定期限缴纳燃气使用费，不得拖欠或拒缴。

　　第二十八条 任何单位和个人不得有下列行为：

　　（一）擅自改装、迁移或者拆除燃气设施；
　　（二）擅自变更燃气使用用途；
　　（三）在燃气输配管网上直接安装燃气器具或者采用其他方式盗用燃气；
　　（四）在设有燃气管道设施的房间内放置炉火或存放易燃易爆物品；
　　（五）将燃气管道作为负重支架或者电器设备的接地导体；
　　（六）使用明火检查泄漏；
　　（七）转灌瓶装燃气、倾倒残液或对燃气钢瓶加热。

　　第二十九条 用户有权就燃气经营的收费和服务向燃气经营企业查询，可以向建设行政主管部门或其他有关部门投诉。建设行政主管部门或其他有关部门接到投诉后15日内应予以答复。

　　第三十条 燃气设施的改动必须报经建设行政主管部门审批后方可进行。

　　燃气供应企业应当建立燃气设施巡查制度，定期对燃气设施进行检修。

　　第三十一条 燃气供应企业应当成立专门的安全管理机构，建立健全安全管理制度和操作规程，制定燃气事故的应急处理方案。

　　第三十二条 燃气企业应认真落实燃气管网安全评估制度，对燃气管网实施有效的动态管理，建立巡线抢险队伍，保证管线安全运行。

　　发现燃气事故或接到燃气事故报告，燃气企业应立即组织抢修，并速报建设行政主管部门、公安消防部门，以便及时抢险。

　　燃气设施的管理和维修由燃气供应企业负责组织实施，所发生的费用由产权所有者负担。

　　第三十三条 燃气供应企业应当在燃气的储配站、气化站、调压站、汽车加气站、液化石油气瓶库等重要的燃气设施所在地设置醒目的、统一的安全识别标志，并采取相应的安全保障措施。

　　任何单位和个人不得擅自移动、覆盖、拆除或者损坏燃气设施的安全识别标志。

　　第三十四条 在《城镇燃气设计规范》和《建筑设计防火规范》规定和燃气设施安全保护范围内，不得从事下列活动：

　　（一）建造建筑物或者构筑物；
　　（二）堆放物品或者排放腐蚀性液体、气体；
　　（三）开挖沟渠、挖坑取土或者种植深根植物；
　　（四）进行打桩或者顶进作业；
　　（五）其他损坏燃气设施或者危害燃气设施安全的行为。

　　第三十五条 安装燃气设施和燃气器具的处所应当根据国家有关规范要求安装燃气泄漏报警和排送风设施；安装在地下室、半地下室、设备层等区域或人员密集场所的用气设备还应当设置自动点火、熄火保护和自动切断装置。

　　第三十六条 燃气供应企业的压力贮罐、压力管道、气瓶和调压器等应当按照压力容器管理的有关规定定期检验、检修和更新。

　　燃气运输应当执行危险品运输的规定。

　　第三十七条 燃气事故造成人员伤亡、财产损失的，由建设、公安消防、质量技术监督、安全生产监督等行政主管部门按照各自职责，相互配合，进行事故现场勘察，调查取证，并确定事故原因和责任。

　　有关当事人对燃气事故原因和责任的认定有争议的，可以提请县级以上人民政府确定的事故鉴定机构鉴定。

　　第三十八条 违反燃气管理规定的，由建设、公安、工商、质量技术监督、物价、安监等部门依法查处；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　第三十九条 建设行政主管部门及其他有关部门的工作人员在燃气管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊尚不构成犯罪的，应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第四十条 本办法2006年9月1日起施行。



行政诉讼举证责任的动态分析和理性思考
顾苗 赵景川
（安徽大学法学院 合肥 230039）

摘 要：《行政诉讼证据规则》对行政诉讼举证责任进行了进一步发展，本文对此问题进行了研究。文章首先阐述了举证责任的历史嬗变过程，认为世界各国对它已经基本形成一致认识；接着对我国行政诉讼举证责任的发展分成三个阶段进行了研究，指出各个阶段举证责任制度的成功之处和不足之处,特别重点研究了《行政诉讼证据规则》中建立的举证责任制度；进而在此基础上进行了理性思考，并对行政诉讼中举证责任的合理分配提出了自己的观点。
关键词：行政诉讼；举证责任；具体行政行为；证据规则

举证责任是证据制度的重要组成部分，在不同的诉讼制度中，因其诉讼程序的性质、内容和形式的不同，举证责任的承担情况不同，举证责任的概念也有所变化。行政诉讼中的举证责任有自己的特点，我国学者对它的研究也从未中断，特别是在最高人民法院出台了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》以后，行政诉讼举证责任的重要性进一步凸显出来。本文在最高人民法院司法解释的基础上，结合司法审判实践，对行政诉讼举证责任进行了研究，希望依此能够对中国行政诉讼法的发展有所裨益。
一、举证责任的嬗变
诉讼史上最早提出的举证责任可追溯至古罗马时期，它与民事诉讼相伴而生，当时的表达为“onus probandi”。其最初的含义是，“原告有举证的义务，原告不尽举证责任时，应为被告胜诉的裁判”；“主张的人有证明的义务，否定的人没有证明的义务”。在公元前450年颁布的《十二铜表法》中规定：“凡主张曾缔结现金借贷或要式买卖契约的，负举证责任。”首次出现了“举证责任”的概念。在古代印度的《摩奴法典》也曾规定：“债权人为索取债务人所欠金额，向其申诉时，可使债权人提供债务证明，令债务人清还。”概而言之，当时的举证责任分配有以下两个原则，其一为“当事人应负举证责任”，其二为“举证责任存在于主张之人，不存在于否认之人”。因此，在当时举证责任乃是提供证据的责任，即主张某一权利的人应当提供充分的证据，否则其主张不能认定，或者不能成立。[1]
1883年，德国学者尤里乌斯·格拉查在其论文集《刑事诉讼导论》中首次将举证责任区分为“实质上的举证责任”（Materielle Beweislast)和“诉讼上的举证责任”(Prozessuale Beweislast)，当时这种划分方法在德国理论界占有主导地位，并对大陆法系国家产生了深远影响。目前，大陆法系国家学者通常认为，举证责任由两部分责任构成：其一，是指在诉讼进行的各个阶段，当事人为避免败诉危险而承担的向法院提出证据的行为责任，又称“行为意义上的举证责任”；其二，是指引起法律关系发生、变更或消灭的构成要件事实处于真伪不明状态时，当事人因法院不适用该事实存在为构成要件的法律而产生的不利于自己的法律后果的负担，又称“结果意义上的举证责任”。因此，在大陆法系国家，举证责任可被定义为：在诉讼上无论如何也无法确定判断一定法律效果的权利发生或者消灭所必要的事实是否存在时（真伪不明的情况），对当事人有法律上不利于自己的假定被确定的风险，也就是事实未被证明，就产生所主张的有利的法律效果不被承认的后果。[2]
在英美法系国家，举证责任一般用“burden of proof”来表示。1975年制定的《美国联邦证据规则》第301条首次以制定法形式将举证责任区分为“证据提出责任”（burden of producing proof）和“说服责任”（burden of persuasion）。按照他们的观点，证据提出责任是指一方当事人必须就特定争议点提出充足证据，从而可以要求法官将该争议点交付陪审团作出裁判，否则法官就会不经陪审团而直接作出不利于当事人的即时裁定；说服责任是指负有此责任的当事人必须提供足够的证据以使事实裁定者达到相当的确信程度，否则他将在某个争议点上败诉，即他所承担的是“没有说服的风险”。因此，在英美法系国家，举证责任是指在诉讼开始后，就某项事实认定，当事人所负有的提出充足证据，以使裁判者在此事实认定上达到相当的确信程度，从而避免所主张事实不必承认的后果的责任。
可以看出，大陆法系国家的行为意义上的举证责任同英美法系国家的证据提出责任均重在提供证据，而结果意义上的举证责任和说服责任均重在所提供的证据能说服裁判者。所以，两个法系对举证责任的划分方法虽然不同，但在最终结果上还是是殊途同归。
二、行政诉讼举证责任的动态分析
笔者认为，行政诉讼举证责任在我国的发展在时间上可以划分为以下三个阶段：
第一阶段：我国1990年施行的《行政诉讼法》中第一次出现了“举证责任”这一概念，其第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”可以看出，这条规定有以下两个特点：第一，它明确将行政行为的举证责任分配给了行政机关，而对原告的举证责任未加任何科加，理论依据源于行政程序法治化的理念及行政机关的强举证能力；第二，被告举证责任的证明对象仅规定具体行政行为，而未及其他事实，这是因为行政诉讼法第5条规定行政诉讼的审查对象仅是具体行政行为。
而正是这两点，暴露了立法对此制度设计的经验不足：首先，它将举证责任仅加于被告行政机关，而没有规定原告的任何举证责任，在实践中是行不通的。因为在原告起诉后，法院首先要查明的一个事实是，原告与被诉行政机关之间存在某种行政法律关系，而这种情况下，如果由行政机关负举证责任，则于理不通，而且极有可能增加当事人滥诉的可能性。事实上，法院在受理案件时通常要求原告有确切证据证明他与被告行政机关存在某种行政法律关系，否则就可能被驳回起诉或不予受理。其次，将举证责任的证明对象范围限定为具体行政行为，范围过窄，无法涵盖在行政机关不作为情况下的举证责任问题，而且，我们还看到一个具体行政行为被诉至法院，同样伴随着其他许多行政诉讼法律关系发生、变更和消灭的事实，如当事人是否适格、原告起诉是否超过起诉期限等等，因此我们在承认具体行政行为为证明对象的同时，就不能否认这些事实也应为证明对象。因为这些事实同样能引起诉讼法上的后果，从而影响到具体行政行为所确认的当事人的实体权利和义务。因此依笔者之见，认为行政诉讼的证明对象是一方当事人单方面认定的事实，当事人提出的与这一事实无关的事实，无论其与双方当事人之间的行政法律关系有否利害关系，都不能成为证明对象的观点，[3]正是割裂了诉讼法上的后果与实体法上的后果的联系，从而局限了证明对象的范围。因此，笔者认为行政诉讼法中确立的举证责任制度是很粗糙的。
第二阶段：1999年11月，最高人民法院通过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），对我国行政诉讼法的举证责任制度进行了补充规定。
首先，《若干解释》第26条细化了被告行政机关对具体行政行为的举证责任，其第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这就是说被告在法定期限内不提供或无正当理由逾期提供作出具体行政行为的证据和依据，受诉人民法院应当根据行政诉讼法第54条第（二）项的规定，以“证据证据不足”为由，判决撤销被告作出的具体行政行为。这样就避免了在行政诉讼中，被告以种种理由不履行和拖延履行举证责任的行为。
其次，《若干解释》第27条规定了原告在一定范围内承担举证责任，具体包括四种情形：第一种情形为“证明起诉符合法定条件”（但如果被告认为原告起诉超过法定期限，由其对此举证责任），即在证明起诉合法的问题上，采取了“谁主张，谁举证”的分配方式，由原告证明自己的起诉条件符合法律规定，包括起诉手续完备、与被告之间存在行政法律关系等等。第二种情形为“在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”，这项规定是针对依申请的和行政机关依职权应主动履行法定职责的行政行为而言的，它在一定程度上弥补了行政诉讼法第32条规定范围过窄的不足。但同时看到，在这种情况下，要求原告必须证明其提出申请的事实，许多时候成为制约当事人提起行政诉讼的重要因素。如在依申请的行政行为中，无论是行政机关对相对人的申请不予理睬还是予以拒绝，一旦被起诉，大部分情况下，行政机关都会遇到败诉的可能，对行政机关而言，这无疑是不能接受的事实，因此在目前的行政执法环节中，行政机关对于相对人所提交的申请很多情况下是不作任何记录的，更何况是给予书面证明。若行政机关工作人员收了申请书，但在行政诉讼中不予承认的话，那相对人如何举证才能证明申请事实的存在，才能避免举证不力带给他的不利后果呢？对于行政机关依法应当依职权主动履行法定职责的行政行为，要求相对人证明提出申请的事实，更是脱离实际！《若干解释》中的此项规定将申请事实的举证责任交与相对人的同时，却没有对其举证责任的豁免作出任何规定，很多情况下将原告人置于进退两难的境地。第三种情形为“在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”，这项规定行政赔偿诉讼中原告举证责任的条款，是参照了民事诉讼的举证责任分配原则，因为原告对自己由于行政行为而受到的损害，有最清楚的认识和处于优势地位的举证能力，由其提供证据来判断行政机关赔偿的数额，是符合保护相对人利益和有限国家赔偿原则的。同时对这类案件，被告对不予赔偿和减少赔偿数额负有举证责任，这是最高人民法院在《关于审理行政赔偿案件的若干规定》的第32条中确立的。[4]原告举证责任的最后一种情形，按照《若干解释》的规定是“其他应当由原告承担举证责任的事项”，这是一个典型的兜底条款。应当承认，原告在负有上述规定的三种举证责任之外，还应承担其他举证责任，如证明相关程序上的一些事实，诸如申请财产保全、先与执行所依据的事实等。但应看到，这条规定可能使原告的举证责任无限扩大，而加大原告诉讼的难度。结合上述分析，笔者认为，《若干解释》对原告举证责任的规定有改进的必要。
再次，《若干解释》第24条第二款规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院一审判决不服，有权提起上诉。”笔者认为，这条规定初步明确了在行政诉讼中第三人也应负一定的举证责任。第三人在行政诉讼中，无论是参加到原告一方，还是被告一方，其最基本的一点，他都需证明其参加诉讼符合法定条件，包括证明其与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系、其主体适格等方面的内容。在这种情况下，我们就不能否认第三人的举证责任，那种认为在行政诉讼中第三人不负举证责任的观点是值得商榷的。当然，笔者认为第三人承担的举证责任是有限的，不能因此条规定而任意加重第三人的举证责任，而背离设立此条规定的初衷。
第三阶段：2002年6月，最高人民法院出台了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规则》），这个规则在《若干解释》的基础上，结合审判实践，对行政诉讼举证责任制度进行了进一步的完善。
首先，对被告在具体行政行为上的举证责任问题，进行了进一步细化，操作性也更强。如它规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应证据，”又规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当理由，不能在规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供证据的，被告应当在正当理由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”可以看出，通过这些规定，对被告行政机关在具体行政行为上的举证责任的规定已经相当完善。
其次，对《若干解释》规定的原告的举证责任进行了规范化和系统化，并取消了兜底条款。笔者以为，其中最为显著的一个变化是对《若干解释》第27条第（二）项的改进，即规定在起诉被告不作为案件中，原告举证责任免除的两种情况：第一种是，被告应当依职权主动履行法定职责的；第二种是，原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。《证据规则》的此项规定很大程度上弥补了《若干解释》在此问题上的不足，减少了原告对此负有的不合理的举证负担，可以有效消除原告在此类案件上的担心和疑惑，更好的发挥司法权监督行政权的作用，打破行政机关在此类案件中的幻想。但同时我们也应当看到，在第二个免责条款中，要求原告证明被告的受理登记制度不完备，并作出合理说明，同样存在《若干解释》规定中存在的问题，而成为被告行政机关对抗公民起诉权的最后一道“护身符”，而且即使原告求助于人民法院调查取证，很多情况下，恐怕也是无力回天。
此外，《证据规则》第6条规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”这是总结行政诉讼审判实践经验而增加的一条规定。这条规定首先告诉我们，原告可以对具体行政行为举证，但并不因此而承担举证责任；其次，被告不能因为原告在具体行政行为上的举证错误而免除举证责任，其仍需证明其具体行政行为的合法性。审判实践告诉我们，被告许多情况下不是去证明自己具体行政行为的合法性，而是通过去否定原告的主张达到胜诉的目的。在此规定之前，由于法官缺乏对被告这种举证行为的指导和规范，使得被告在许多情况下通过这种做法，轻而易举的达到了胜诉的目的。而在此条规定出台后，堵死了被告行政机关的这条“投机”之路，其就不得不回到去证明自己行政行为合法性的正轨上去。笔者认为，这条规定对当前行政案件的审判，具有很强的现实意义。
再次，对第三人的举证责任问题，《证据规则》也有体现，其规定：“第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，因正当理由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查时提供。逾期提供证据的，视为放弃举证责任。”笔者以为这条规定相对于《若干解释》第24条第二款规定，有所深入，对第三人充分履行自己的举证责任有一定的指导作用。但《证据规则》并没有明确确立第三人的举证责任，而仅加以泛泛的规定，在诉讼中，法官经常依靠自己的自由裁量权来确定第三人负有哪些举证责任。对第三人而言，这种做法恐怕有失公允。因此，立法对此应当作出明确规定。
三、行政诉讼举证责任的理性思考
通过上述分析，笔者认为，在行政诉讼中，仅仅由被告承担举证责任或者仅仅由原告、第三人承担举证责任都是不切实际的，因为行政机关也并非在任何时候都拥有举证优势，而且一律要求行政机关举证不利于减少不必要的诉讼，同样，由原告、第三人完全承担举证责任，会导致双方当事人在诉讼中的地位进一步不平等，不利于促使行政机关依法行政，发挥行政诉讼的监督作用。因此在行政诉讼中合理分配举证责任十分重要。
首先，我们知道，我国建立行政诉讼制度的主要目的是为了防止行政机关违法、越权和滥用权力，保护相对人的合法权益，《行政诉讼法》第1条明确规定：“为……维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”因此行政诉讼应当体现一种司法监督性，以保护相对人的弱者地位，与强大的行政机关进行抗衡。因此在行政诉讼的证据制度中，被告应负强举证责任是有法律根据的，是被告行政机关依法行政原则在司法程序的合理延伸。
其次，在行政诉讼中的大部分情况下，被告行政机关相对于原告、第三人具有强举证能力，但并非在所有情况下被告的举证能力均强于原告、第三人，例如在证明原告因被告行政行为而受损害的事实问题上。因此，在行政诉讼中的一些情况下，应体现公平的法律精神，由原告适当承担举证责任。
再次，根据举证责任的一般原理，当事人的举证应围绕其主张而展开，即在行政诉讼中，对任何一项争议点，两造当事人虽然举证责任不同，但任何一方当事人，只要提出一种事实主张，都至少应对此主张承担提出证据责任，即行为意义上的举证责任，来证明此事实主张的存在，否则其主张被法官承认的可能性为零。所以在行政诉讼中，原告提出具体行政行为违法的主张，其就应该至少承担提供证据证明此具体行政行为存在的责任。任何一个有理性的人都可以想象，假如原告没有提出证据证明此具体行政行为的存在，其主张被法官接受的可能性是不存在的，最终或是被驳回或是被不予受理。因此，在行政诉讼中，原告承担一定的举证责任，不但有非常重要的现实意义，而且在理论上也是举证责任原理的必然要求。
鉴于以上分析，笔者对行政诉讼中的举证责任作如下划分：
1、被告的举证责任
（1）具体行政行为合法，它包括两个方面，一是实体合法，即证明具体行政行为认定的事实正确、作出的处理结果合法等，二是程序合法，即应证明具体行政行为是依照法定的程序作出；（2）行政处罚合理，即证明根据相对人的违法行为、性质、情节以及社会危害所作出的行政处罚是合理的；（3）不作为行政行为的合法性，即应证明其不履行或拖延履行法定职责的合法性；（4）行政赔偿诉讼中的有关事实，包括证明不予赔偿或减少赔偿数额方面的有关事实；（5）其他程序方面的有关事实，如证明原告或第三人不适格的事实、证明原告起诉超过法定期限的事实等等。
2、原告的举证责任
（1）具体行政行为存在的事实，这是行政诉讼能否成立的前提条件，原告必须首先予以证明；（2）起诉符合法定条件的事实，即证明在起诉时符合行政诉讼法第41条的规定，有特殊要求的，符合特殊要求，例如需要复议前置的，已经复议程序；（3）申请被告履行法定职责的事实，即证明在不作为案件中，自己向被告已经进行了申请活动；（4）行政侵权造成的损害事实，即证明损害事实的存在和大小等；（5）其他相关程序事实，如申请先予执行的事实等。
3、第三人的举证责任
（1）参诉符合法定条件，包括与被诉具体行政行为存在法律上利害关系，身份适格等方面的事实；（2）与其主张相联系的其他待证事实，包括两种情况：如第三人支持原告，其就必须对原告所需证明的事实负担一定举证责任，如其支持被告，其就必须对被告所需证明的事实承担举证责任。

参考文献：
[1]吕立秋.行政诉讼举证责任[M].北京:中国政法大学出版社,2001.3.
[2]（日）兼子一、竹下守夫.民事诉讼法[M].白绿铉译.北京:法律出版社,1995.
[3]王向群.行政诉讼与民事诉讼证据制度的比较研究[J].人民司法,1998(3).
[4]许东劲.论行政诉讼的举证责任[J].行政法学研究,2002(2).

Dynamic analysis and rational cogitation on burden of
proof for administrative proceedings
Zhao jingchuan
(the school of law, Anhui university,Hefei,230039)
Abstract: Rules of evidence for administrative proceedings has corroborated burden of proof for administrative proceedings, the article explores this problem. At first, the article expounds the historical evolution of burden of proof, deems that it has almost the same meaning in all the countries; and secondly explores burden of proof for administrative proceedings in our country through dividing its course into three stages, designates the successes and defects in every stage, especially the system in rules of evidence. At last, the author pursues rational cogitation to this problem, and gives his opinion on reasonable distribution to burden of proof in administrative proceedings.