上海市人民政府


上海市社会救助办法
上海市人民政府



第一条 （目的）
为了保障本市城乡居民的基本生活，帮助个人或者家庭克服生活困难，维护社会稳定，促进社会进步，根据本市实际情况，制定本办法。
第二条 （定义）
本办法所称的社会救助，是指由政府部门和有关单位共同承担责任、对生活水平低于最低生活保障标准的本市城乡居民提供必要的物质帮助的社会保障制度。
第三条 （社会救助的原则）
开展社会救助工作，应当遵循救助水平与经济建设、社会发展水平相适应，社会救助与法定赡养、扶养和抚养相结合以及促进救助对象自助自立的原则。
第四条 （主管部门）
上海市民政局（以下简称市民政局）主管本市的社会救助工作。
区、县民政部门负责本行政区域内社会救助工作的组织和实施。
第五条 （有关部门的职责）
街道办事处和乡、镇人民政府在区、县民政部门的指导下，负责社会救助工作的具体实施。
本市各级人民政府的有关部门应当按照职责分工，协助民政部门开展社会救助工作。
从事社会救助活动的社会团体或者组织机构应当按照各自的章程，配合民政部门做好社会救助工作。
第六条 （单位的职责）
企业、事业单位、机关、社会团体以及其他组织应当依照本办法的规定，做好本单位职工及其家属的社会救助工作。
第七条 （申请社会救助的权利）
凡具有本市户籍的城乡居民，在其个人或者家庭生活水平低于最低生活保障标准时，有依照本办法申请社会救助和获得物质帮助的权利。
第八条 （最低生活保障标准的确定原则）
最低生活保障标准的确定，应当综合参考下列因素：
（一）社会人均实际生活水平；
（二）维持最低生活水平所必需的费用；
（三）物价指数;
（四）经济发展水平和财政状况。
第九条 （最低生活保障标准的确定和调整）
最低生活保障标准按照城乡有别、地区有别的原则，由市民政局会同有关部门拟订，报市人民政府批准后公布执行。
最低生活保障标准应当根据实际情况适时作必要的调整。
第十条 （申请社会救助的条件）
个人或者家庭有下列情形之一，且所拥有的财产在一定限额以内的，可以申请社会救助：
（一）个人无劳动能力，无生活来源，且无法定扶养义务人或者法定扶养义务人无扶养能力的；
（二）个人或者家庭成员虽有收入，但人均收入低于最低生活保障标准的。
本条前款所称的家庭成员，是指具有法定赡养、扶养和抚养关系并共同生活的人员。
个人或者家庭户主及其配偶在享受失业保险待遇期间，或者在享受失业保险待遇期间无正当理由拒绝劳动部门介绍的就业机会而被依法停止享受失业保险待遇的，不能申请社会救助。
第十一条 （个人和家庭成员收入的构成）
本办法第十条第一款第（二）项所称的个人和家庭成员收入，包括以下内容：
（一）各类工资、奖金、补贴、农副业收入和其他劳动收入；
（二）继承、接受赠与以及利息、红利、有价证券、特许权收入；
（三）养老金、赡养费、扶养费和抚养费；
（四）其他收入。
第十二条 （申请的提出）
具有本办法第十条第一款所列情形、需要获得社会救助的个人或者家庭，可以向户籍所在地的街道办事处或者乡、镇人民政府申请社会救助。
第十三条 （申请的形式和内容）
申请社会救助的个人或者家庭，应当以书面形式载明申请事由，并如实填报个人或者家庭有关情况，必要时还应当提供有关证明材料。
第十四条 （申请内容的核查）
街道办事处或者乡、镇人民政府应当自收到社会救助申请之日起10日内，对申请人所填报的有关情况以及申请人个人或者家庭的实际生活水平进行核查。
街道办事处或者乡、镇人民政府也可以委托申请人户籍所在地的居民委员会或者村民委员会，在本条前款规定的期限内进行核查。
第十五条 （审查批准）
街道办事处或者乡、镇人民政府应当在核查结束后的5日内，对申请作出批准或者不予批准的决定。决定批准的，应当报送区、县民政部门备案；决定不予批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。
第十六条 （批准决定的执行）
经批准给予社会救助的个人或者家庭，除本条第二款规定的情形外，由街道办事处或者乡、镇人民政府按照本办法的规定给予社会救助。
经批准给予社会救助的个人或者家庭，其本人或者户主及其配偶为企业、事业单位、机关或者社会团体（以下简称单位）职工的，街道办事处或者乡、镇人民政府应当将批准决定书面通知其所在单位，由所在单位按照本办法的规定给予社会救助。
第十七条 （救助标准）
社会救助的标准由街道办事处或者乡、镇人民政府根据接受社会救助的个人或者家庭的实际生活水平确定，具体款额应当使其生活水平不低于最低生活保障标准。
第十八条 （救助日期的计算）
对经批准给予社会救助的个人或者家庭，其救助日期应当自作出批准决定之日的当月起计算。
第十九条 （救助方式）
社会救助可以根据实际情况和接受社会救助的个人或者家庭的需要，以发放现金或者实物的方式进行。
第二十条 （定期审核）
街道办事处或者乡、镇人民政府应当定期对接受社会救助的个人或者家庭的收入变动情况和实际生活水平进行审核。
接受社会救助的个人或者家庭应当如实反映其个人或者家庭收入，接受街道办事处或者乡、镇人民政府的审核。
第二十一条 （变更手续的办理）
接受社会救助的个人或者家庭收入状况发生变化的，应当主动向街道办事处或者乡、镇人民政府申报，办理变更手续。
本条前款所称的变更，包括调整社会救助款额和停止给予社会救助。
第二十二条 （转移手续）
接受社会救助的个人或者家庭的户籍所在地因迁移发生变动的，应当办理救助关系转移手续。
第二十三条 （对低收入的个人或者家庭的物质帮助）
对于生活水平低于最低生活保障标准而依照本办法的规定给予社会救助的个人或者家庭，以及生活水平虽高于最低生活保障标准但仍属于低收入的个人或者家庭，市民政局和区、县民政部门还可以根据本市的经济建设、社会发展水平和财力状况，以其他形式给予一定的物质帮助。
第二十四条 （促进救助对象自助自立）
在对生活水平低于最低生活保障标准的个人或者家庭给予社会救助的同时，区、县民政部门以及街道办事处或者乡、镇人民政府可以通过技能培训、职业介绍等形式，促使其自助自立，以改善生活状况。
个人或者家庭在接受社会救助期间，无正当理由不应拒绝区、县民政部门以及街道办事处或者乡、镇人民政府所提供的有助于改善其生活状况的培训或者就业等机会。
第二十五条 （社会救助的经费）
本市社会救助的经费来源为各级人民政府的财政拨款和单位的自有资金。
各级人民政府应当将社会救助的经费支出列入本级财政的年度预算。
第二十六条 （经费管理）
市和区、县民政部门的社会救助经费实行专户管理，专款专用。社会救助经费的使用应当接受财政部门、审计部门和社会公众的监督。
任何部门、单位和个人不得贪污、挪用、侵占和扣压社会救助经费。
第二十七条 （社会救助基金）
本市设立社会救助基金。社会救助基金由市民政局按照市人民政府的规定进行管理。
第二十八条 （社会捐赠）
政府提倡和鼓励企业、事业单位、社会团体和个人捐赠资金和物资，支持社会救助事业。
第二十九条 （对社会救助事业的规范和指导）
市民政局应当对本市从事社会救助活动的各类社会团体或者组织机构加强指导和协调，促进社会救助事业规范、健康地发展。
第三十条 （工作人员违法行为的处理）
从事社会救助工作的有关人员有下列行为之一并造成不良后果的，由其所在部门、单位或者上级机关给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任：
（一）滥用职权，徇私舞弊，擅自提高或者降低救助款额的；
（二）利用职务之便，贪污、挪用、扣压、拖欠救助款物的；
（三）玩忽职守，影响社会救助工作正常开展的。
第三十一条 （救助对象违法行为的处理）
对采用虚报或者隐瞒实情、伪造证明材料等手段骗取、冒领救助款物的，以及在接受社会救助期间个人或者家庭成员就业、收入等情况发生变化而不按规定办理变更手续、继续领取救助款物的，街道办事处或者乡、镇人民政府应当追回其已经领取的救助款物。
第三十二条 （复议与诉讼）
申请社会救助而未得到答复或者申请人认为自己符合法定条件而未被批准给予社会救助的，可以按照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十三条 （应用解释部门）
本办法的具体应用问题，由市民政局负责解释。
第三十四条 （施行日期）
本办法自1997年1月1日起施行。




1996年11月4日
张守文 北京大学法学院 教授

四、分配结构调整的财税法理论提炼

分配结构的财税法调整，需要有理论的指导和支撑，需要体现相应的理念和价值追求，以确保分配结构调整与财税法制度建构的系统性、科学性和内在一致性。为此，财税法理论应当有一个重要的组成部分，即分配理论，[1]以及更为具体的有关分配结构调整的理论。但从总体上说，以往的财税法研究对此几乎未予关注，因而需要结合前面的有关探讨，结合财税法的制度实践，进一步提炼财税法领域的分配理论，以及更为具体的分配结构调整的理论。事实上，在财税法的分配理论中，分配结构调整理论是核心，因为整个财税法的制度安排或制度调整，在一定意义上都是围绕分配结构的调整展开的，由此视角可以对整个财税法的理论和制度进行考察和解析。

结合前面的理论探讨与现实的制度实践，可以提炼出财税法理论中的分配理论，作为分配结构调整的财税法理论基础，具体包括关联理论、功用理论、目标理论、适度理论、系统理论、范畴理论，等等。现分别简析如下：

第一，关联理论强调，分配与制度的关联以及分配结构与财税法调整的关联，是运用财税法调整分配结构的重要基础；没有上述关联，财税法的调整就不可能影响分配结构。如前所述，财税法规定的大量分配制度，对分配结构的形成和变革具有重要影响；同时，财税法对于各类主体收益分配权的配置，会直接决定分配结构的合理性。要优化分配结构，就必须在财税法上合理地配置收益分配权。关联理论着重解决的是“对分配结构进行财税法调整”的必要性和可行性的问题，强调要不断优化财税法上的收益分配权配置。

第二，功用理论强调，财税法对分配结构调整具有特殊功用。前面的探讨表明，对于分配结构的调整，不同类型法律的功用各不相同：传统法对于初次分配的调整功用往往更大；而现代法对于再分配的调整功用则更为突出。若从宏观调控角度把财税法归入经济法，则其解决再分配问题的功用更引人注目。此外，由于财税法的调整同样会影响初次分配的相关要素，因而其对于初次分配的功用不可忽视。在分配结构的调整方面，财税法的功用更为特殊，作用的空间更为广阔。

第三，目标理论强调，财税法作为典型的分配法，其主要目标就是通过规范分配行为、保障分配权益，来实现宏观调控和资源配置的效益，保障经济公平和社会公平，从而促进经济与社会的良性运行和协调发展。而分配结构的调整，同样应当有助于提高宏观调控和资源配置的效益，保障和促进公平与正义，推进经济稳定增长与社会和谐稳定。可见，分配结构的调整应当与财税法的调整目标保持一致。

财税法的目标既与其前述的功用直接相关，也与财税法的特定价值密不可分。诸如公平、效率、秩序、正义等价值，对于分配结构调整同样非常重要。通过财税法的有效调整，实现分配结构的优化，应当更加有助于增进分配公平，提高分配效率，保障分配秩序，从而实现分配正义。

第四，适度理论强调，分配一定要适度，要“成比例”。亚里士多德在谈到分配的公正时认为，“公正必定是适度的、平等的”，强调“分配的公正在于成比例，不公正则在于违反比例”。[2]分配结构的调整，与宪政理论、人权理论、宏观调控理论等直接相关，无论基于限制政府权力、保障基本人权，还是基于保障调控实效的考虑，财富或收入的分配都必须适度，尤其不能给国民造成不应有的侵害，应当努力把对国民的影响降到最小。

适度理论中还蕴含着一些指导分配结构调整的重要思想。例如，基于政府提供公共物品的定位，政府不能与民争利，其收入能够满足公共物品的提供即可，而无需在整个国民收入中占比过高。此外，在国家征收比例方面，要实现“富国裕民”或“民富国强”的目标，就必须真正“裕民”，实现“民富”，国家在财富的征收方面就不能伤及“财税之本”。依据著名的“拉弗曲线”（Laffer Curve）所体现的“拉弗定律”，一国课税必须适度，不能税率过高，更不能进入课税禁区，必须使税负合理，以涵养更多的税源。从制度实践来看，体现这一重要思想的美国《1986年税制改革法》，[3]为世界范围内的税法改革提供了重要的思路。我国有关“宽税基、低税率”的主张甚多，其实就是适度思想的体现。类似地，德国联邦宪法法院在审判实践中形成的“半数原则”，[4]强调私有财产应以私用为主，其负担的税收不应超过其应有或实有收益的“半数”，以更好地保障私人产权。在这一过程中，确立良性的“取予关系”非常重要，[5]它是国家与国民之间良性互动的前提和基础，也是政府合法化水平不断提高的重要基础。

适度理论与上述的目标理论也密切相关，它强调在实现目标的手段方面，无论是分配结构的调整，还是财税法的调整，都应当强调适度；只有分配适度，才能实现公平、公正，才能形成良好的分配秩序，各类主体及其行为才可持续。

第五，系统理论强调，分配问题非常复杂，无论是对分配结构的调整，还是通过财税法来解决分配问题，都需要从整体上系统地考虑。事实上，财税法解决分配问题，需要财税法内部各类制度的配套；同时，要全面解决分配结构的调整问题，财税法仍有很大局限性，需要不断完善自身的法律结构，实现分配结构与财税法自身结构的“双重调整”，[6]加强与其他相关法律制度的协同，以更好地规范分配关系，形成良好的分配秩序。

此外，系统理论还强调，财税法上的收益分配权配置，直接影响相关的分配结构，以及财税法的调整功能，因此，必须关注收益分配权结构的合理性，并对相应的财权或税权结构进行动态调整，以更好地实现财税法系统的功能。

第六，范畴理论强调，财税法中的大量制度都是在规定分配主体、分配行为、分配权利、分配义务、分配责任，并通过这些分配制度的安排，来解决分配问题，防止分配失衡，确保分配秩序，实现分配公平和分配正义，从而形成了一系列重要的“分配”范畴。这些范畴对于构建财税法学较为系统的分配理论非常重要。与此同时，通过构建分配范畴体系，可以重新审视整个财税法和财税法学，从而有助于更好地理解：为什么“财税法是分配法”以及为什么“分配是贯穿整个财税法学的重要线索”，等等。

以上只是对分配结构调整影响较大的几类重要分配理论的简要解析，其实，上述理论的内容是非常丰富的，不仅对分配结构调整具有重要意义，而且对于完善现行的财税法制度，推进分配结构的优化，亦具有重要价值。为此，有必要结合上述理论，探讨针对各类现实分配问题的财税法调整问题。

五、针对现实分配问题的财税法调整

调整分配结构，促其不断优化，应着力解决宏观上的分配结构失衡问题，以及现实中突出存在的分配差距过大、分配不公等分配问题。为此，需要针对上述各类问题，结合上述的分配理论，调整财税法的内部结构，改变不合理的权利配置，全面推进财税法具体制度的完善，实现财税法的有效调整。

（一）针对分配结构失衡问题的财税法调整

分配结构的失衡，是财税法调整应予解决的重大问题。财税法的制度完善，尤其应针对重要的、特殊的分配结构来展开。例如，政府、企业、个人三大主体所构成的“三者结构”历来备受重视；同时，高收入者、中等收入者、低收入者所构成的“三者结构”也引起了社会各界的关注。针对这两类“三者结构”，在财税法上应当合理界定各类主体的收益分配权，并在制度设计上予以公平保护。

如前所述，近些年来，居民收入在国民收入中的占比，以及劳动报酬在初次分配中的占比都相对偏低。这“两个比重”偏低的问题，作为分配结构失衡的重要体现，已经引起了国家和社会各界的高度重视。我国在2007年10月就提出要“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。近几年来，“合理调整收入分配关系，努力提高两个比重，尽快扭转收入差距扩大趋势”已成为普遍共识，并已被列入《“十二五”规划纲要》。在未来相当长的时期，如何提高“两个比重”，既是分配结构调整的重要使命，也是财税法调整的重要目标。

1.居民收入占比过低的财税法调整

针对居民收入在国民收入中占比过低的问题，应当在财税法的调整方面作出诸多重要安排，通过多种影响再分配的法律手段，不断提高居民收入的数额，以及居民收入在国民收入中的占比。

在提高居民收入数额方面，可用的财税法手段颇多。例如，通过实施转移支付制度，加大财政补贴、社会保障方面的数额，可使居民收入得到提升，真正做到“用之于民”；通过各类税法制度的调整，可适当降低居民的税负水平，真正做到“多予少取”，从而在实质上扩大居民的可支配收入，等等。

在提高居民收入数额的同时，尚需通过财税法的调整，在整体上提高居民收入的占比。进入21世纪以来，我国财政收入连年大幅高于GDP的增速，在整体国民收入中的占比逐年攀升，已受到不少诟病。如何通过财税法制度的完善，形成国家与国民合理的收入分配结构，以确保收入分配秩序，解决现行财税制度的“过度征收”问题，已经迫在眉睫。

上述财政收入连年大幅增收的现象，有多方面的经济和法律原因，其中，各种类型的“重复征税”是较为重要的法律原因。无论是税制性的重复征税，还是法律性的抑或经济性的重复征税，都会严重损害国民权益，影响相关主体的有效发展。近年来全球性的通货膨胀在持续走高，我国国内的通胀问题也十分突出。面对节节攀升的CPI，人们惊奇地发现，重复征税的问题已经成为导致物价上涨过快的重要诱因。因此，对于税制性重复征税，必须考虑税制的整体优化，必须加强税收立法的协调和统合。当前，财税法律制度不协调导致的不合理的税制性重复征税，以及由此引发的税负过重问题，直接影响了居民收入水平的提高和整体占比，解决此类重复征税问题，应当是完善现行财税制度的一个重点。